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參與行動：人類與世界森林的新關係
Taking a Stand: Cultivating a New
Relationship with the World's Forests
原作者： Janet N. Abramovitz
譯者： 鄭先祐
出版：看守台灣研究中心文集B008
《接上半部》
政府做了什麼
國家的法律、政策和態度，會顯著的影響森林是如何的經營，誰會因而獲利，誰會因而受傷害。於政府擁有大部份森林地的國家，如加拿大的森林地有94%屬於公共財，或是於印尼，國家管控74%的森林地，政府角色的重要性相當的明顯。但於沒有直接擁有權的國家，政府的貿易和經濟政策，經營管理的法規，農業和土地長期使用的政策，以及管控「貪污腐敗」(corruption)和「密友主義」?(cronyism)的能力，這些都會顯著的影響森林的命運。74
對完整自然林價值的低估，往往會造成對這些維生體系過度的開發。森林通常被認為是很大的，但沒有棲息價值的空間，要產出價值就必要開發，伐木，或是轉變成農業用地。這些觀念也造成對森林伐木和開發，給予過份的經濟評價。另一方面，政府機構通常是壓低伐木和各種森林產品的成本。如此為的是鼓勵森林的快速開發，因而在犧牲公共財和完整森林的利益下，謀取暴利。75
森林慣常的被以低價出售，只是以其木材的價值出售。於加拿大，「材積費」 (stumpage)，於政府擁有的森林內取走每立方公尺材積所要繳給政府的費用，只有是於美國的一半費用，而且大型公司還可以有更低費率的優待。於印尼，經濟學者對伐木的評估調查顯示，印尼政府對這些伐木費用的收取，於1990年就只有其應有價值的五方之一，短收了250億美元。76
如同擁有小片樹林的地主，於收入不好的時期，可能會出售一些木材，用以換取現鈔；政府通常認定國有森林是個資產，可以解決其經濟困難的資產。於俄國，資金短少的自治地區，就是以森林地償還給債主；而且其遠東地區的資源已經開放給外來公司開發。「蘇利南」 (Suriname)和「蓋亞那」 (Guyana)等南美國家在經濟窘困的壓力下，已經考慮將其國有森林的一半，低價賤售給亞洲的伐木公司。當印尼的軍政府於1960年代末期接掌政權後，也接受整個國家的龐大債務和通貨膨脹。新領導者已經推出一系列的政策，壓低伐木費用、給予伐木補貼、拋售伐木許可，如此換得政治和軍方的支持，但這些卻造成印尼森林的快速耗減。於1991年，印尼全國森林地面積的41%之開發特許權，都已經讓給少數幾家公司。77
對於公有土地的伐木補貼和短收費用，這在富有的國家一樣也會發生。譬如，美國於1995年，總共有122座國家森林中，就有117座出售伐木權利回收到的金錢，竟然少於森林管理單位投入準備伐木許可權出售的費用。於1992年至1994年，政府的伐木出售計畫，就直接支出而言，就超支了10億美元。這些支出只包含為伐木出售而興建的道路和製圖，還未包括再植林的費用、溪流沖刷、漁業、供水和遊憩的損失等等。伐木補貼最大的是發生在「阿拉斯加」 (Alaska)的沿岸雨林地區。雖然於過去的100年間，聯邦土地的伐木出售只有3年有獲利可繳庫，但是美國國會仍然是授權政府高量生產政策?(high harvest levels)。78
政府對伐木許可權的收費也以拉平方式，也就是無論是高或低價位的木材，都收取同等的費用。這也會低估一些森林的價值。而且他們可能是以移出的材積計算費用，而不是以該地森林擁有的材積計算。這樣的政策鼓勵對珍貴樹種的伐木。同時，這也會造成更多森林的衰退，以及政府收益的減少。短期許可的政策，這樣也讓森林的再生對伐木者沒有好處，這也是鼓勵短期獲利「砍完就跑」(cut-and –run)的途徑。
政府通常期望伐木可以增加工作機會。諷刺的是，許多伐木所能提供出來的都是很少的工作機會，特別是與森林的其他可替代用途相比。譬如，於美國國家森林的評估，伐木只能提供76,000個工作機會，以及增加350億美元的「國家總生產值」(GDP，gross domestic product)；但若是用於遊憩，國家森林家可以增加近260萬個工作機會，以及增加978億美元的GDP。而且，若是將伐木轉換為遊憩，這也可以去除目前市場上的低價伐木情況。79
過去政府都是鼓勵伐木，期待木材工業可以增加就業機會和財政稅收。但我們也可以從較少的木材中提高價值和就業，且減少對森林的壓力。加拿大「British Columbia」省的「Vernon」森林地區已經發現運用「持續森林」的方法，可以產生比對森林全伐還要多的就業機會（約是三倍），以及增加員工分類整理木材除了可以增加工作機會外，還可使木材的價值提高，可賣出的價格約是一般市場價的四倍。這些木材可以直接提供給小型消費者，或是大型公司，木材加工商，從建築用至高級家具製造和儀器製作等，現在可以有直接的木材來源。於美國東南部，最近的一項研究顯示每投資100萬美元於紙漿工廠，只能產生一個新的工作機會，但若是投資於家具製作就可以產生40個新的工作機會。80
不幸的，於有些情況，鼓勵快速轉變至木材加工生產事業，這往往反而會產生惡效應，減少稅收和鼓勵伐林。譬如，於印尼，政府於1985年下令禁止原木的出口外銷，且提供大量的財政優惠用以刺激木材加工（如製造合板）的發展。若沒有這些財政優惠，於印尼的木材加工是無法如此的有利潤。僅有十年，印尼就從沒有合板生產，快速成長至1994年，每年就有37億美元的產值，約佔全世界合板貿易產值的47%。乍看之下，這個政策是很成功的，但是增加木材出口的外加價值的政策卻造成木材價值的下降和工業生產效率的減低。合板王國是建立了，木材的需求因而狂升。甚至再加上非法伐木，有些工廠的木材原料仍是不足。雖然於1993年世界銀行的評估顯示印尼對森林的砍伐量已經超過其可持續生產量的50%，印尼政府仍是持續鼓勵木材加工生產，且計畫再增加57%的收穫量。81
另外一個造成問題的人為因素是法規，運用稅制和各種利益獎勵林地擁有者使用清除的方法（伐木）「改善」林地? 。巴西自從1960年代就開始推出一連串獎勵投資的政策，因而激勵伐木。道路興建深入未開發地區，慷慨的免稅假期，利息獎勵的資金，以及其它補貼鼓勵將數百萬公頃的森林開發為牧養區。至1980年前，衛星偵察到的開發面積，至少有72%是成為牧養牛群地區。於1990年後，因補貼牧養區而伐木的面積是沒有補貼的牧養區之四倍，雖然已經有四分之一的牧養區已經因為森林土壤不適用而放棄。巴西損失的不只是寶貴的森林。於1988年前，巴西政府支持所有470做牧養農場的直接補貼費用就高達25億美元。雖然對有森林覆蓋的土地有稅制改革，賦稅更高，信貸更少，但是巴西政府更企圖擴大基礎建設，以及擴張農業計畫。82
政府也運用森林地區為「安全瓣」(safety valves)，將人口轉移至心地區（森林地區）以減低高密度人口地區的壓力。印尼轉移人口計畫，將爪哇(Java)的居民轉移至低密度人口的島嶼。於1970年代和1980年代，大約有600萬人被重新轉移。幾乎所有這些人口的新居住地區都是森林地區，且大部份都已經有「Dayak族」原住民居住。於這項計畫中，估計有300萬公頃，約是全印尼森林的5%，開發為農業用地。印尼政府對每個家庭平均補助約10,000美元，這對國民生產毛額只有530美元的印尼而言，是非常大的花費。雖然這是巨大的資金投入，但是許多移民地區已經被放棄，繼續的轉移，或是再回流「爪哇」。於馬來西亞和巴西，也有相類似的移民計畫，也都是一樣的失敗。83
印尼政府的移民計畫，也助長1997年的火災。政府的一項計畫開發位於「Kalimantan」東南部的「泥碳沼澤林」(peat swamp)，成為水稻農業區，並轉移300,000個家庭進入此地區。不僅是「泥碳沼澤林」不適合這類農作，而且排乾沼澤更是帶來容易引發火災。84
因為森林常被視為無人居住的地區，假若發現有人居住，都被認為是阻礙發展（開發）者。傳統原住民如「Dayak族」的「遷移式農業」 (shifting cultivators)，擁有成功的森林經營之傳統。然而，新移民卻是缺乏森林經營的知識與經驗。85
少有政府認識到原住民歷經數個世代，持續經營森林的傳統權利。原住民的居住地所有權往往是被禁止的，或是被忽視的。甚至是於有法律通過原住民保留區的國家（如巴西），或是允許原住民社區自行經營森林的國家（如印度），這些法律並沒有落實，外來的入侵者往往是被策略性的允許。於巴西和委內瑞拉，辛苦獲得的原住民保留區已經被開礦者、伐木者、和外來移民入侵。這些外來入侵者往往會趕在原住民之前，登錄土地所有權。巴西政府最近也削減保護區的預算。於南美洲的蓋亞那，有一項存在數十年的法律，規定伐木和開礦的許可地區不可以包含到官方劃定的原住民(Amerindian)保留區，這個地區約佔該國的16%的土地面積。然而，隨著外來的新伐木和開礦許可的增加，已經導致41個原住民部落或是其土地已經不被官方認定，使這些民住民陷入不安的狀況。直到1994年，加拿大政府才開始進行條約協商，認識到「第一民族」 (First Nations)?經營其生活土地的權利。一個民族接著一個民族，部落失去其經營森林土地的權利，這已經同時傷害到人類和自然。86
於印尼，政府建立一項實質「公共財」(tragedy of the commons)的法案，從其於1967年宣佈後，這項法案已成為對國家森林（佔74%的土地面積）的唯一法律依據。然而，歷經許多世代所形成傳統可持續的經營體系，並未能在這項「公共財」法案中被認定。宣告有管理權的政府，但沒能力監控整個國家廣大森林地區，於森林中的部落卻沒有權力可以阻擋外來入侵者。一項研析的結論指出「百萬人的傳統權利已經轉交給一些少數的商業公司和國家企業」。87
對這些喪失森林資源使用權的部落，來自外來的森林開發所得的利潤是非常的少。事實上，他們的生活品質是因而下降的。大部份的利潤是歸給少數的幾個有權勢的家族。這些多數是幫助蘇哈托總統（印尼）奪取政權的家族，因而可以獲得政府慷慨的許可權（森林開發）。同樣的，於菲律賓馬可仕時代，全國九成的原始林完全被清除，這也帶給幾百個家族高達420億美元的財富，但造成1,800萬的森林居住者生活貧窮。88
一個國家的政策也可能會無意的影響到其它國家的森林。於1985年在伐木林地發生洪水和山崩，泰國政府因而發出禁伐令。雖然泰國國內的合法伐木被迫停止，但是國內的需求量並未停止，鄰國（緬甸和柬埔塞）的森林砍伐（大部份是非法的）就因而暴增。有些伐木活動更是獲得軍隊的幫助。印尼和馬來西亞的政策，仍是鼓勵快速的和浪費的開發國家森林，用以滿足大公司的成長。現在更是將力量深入全球尋找可砍伐的森林，用以餵養其工廠和需求。89
甚至是有很好的森林法律，但是政府往往是缺乏能力和意願去執行。砍伐超過許可範圍，延伸至溪流敏感地區砍伐，逃稅，以及對伐木界線、材積量、和木材等級作假，這些全世界各地普遍的現象。通常發生的是會進入保護區砍伐，超量砍伐，以及沒有如同原本要求的標示記錄和再造林。處罰往往是太輕，以至於完全沒有警戒的作用。賄賂對象可以從森林官員至最高行政官員都可以發現。公司認為這些賄款和罰款是非常小的商業支出。90
雖然非法伐木和交易量是很困難確定的，但是有許多例子可以顯現出其量是很顯著的且是廣泛的。巴西政府的報告就指出來自亞馬遜的木材，有八成是非法的。於俄國，官方估計每年非法的砍伐森林面積高達1,200萬公頃，而合法的伐木面積才只有200萬公頃。91
許多國家因為沒有落實其原有的法律，而損失原本可來自森林的財富。「巴布亞新幾內亞」因為沒能監控其木材外銷而導致的損失於1994年的估計就有24,100萬美元（一年）。根據「國際地球之友」(Friends of the Earth International) 和其國內參與的組織之調查研究，非洲的「喀麥隆」(Cameroon)於最近十年損失超過百分之五十的潛在稅收，因為許多大規模的木材公司都參與非法的交易。非洲的「迦納」(Ghana)，有三分之一的木材生產是非法的。假若這種情況持續下去，迦納每年將損失6,500萬美元和10,000個工作機會，以及12種經濟木材樹種將會於十年內滅絕。讓這個情況更加嚴重的是國家保護區以外的森林，已經有95%完全被砍除了。92
於柬埔塞，因為非法伐木每年的損失就約等於其全國的總預算。根據環境和人權組織，「全球明鑒」 (Global Witness)，的調查，柬埔賽總理和軍隊控制國家森林和木材貿易，而其大部份是非法的。這些利潤繞過官方直接進入另一個基金，資助內戰所需的預算。游擊隊(Khmer Rouge guerillas) 於其控制區內同樣的非法伐木。按於1995年和1996年已知外銷木材的產值就高達4億美元，但卻只有1千萬美元進入國庫。依靠森林和漁業生活的柬埔塞人民損失更大。於未來十年森林將可預期的會持續衰減，以及「Tonle Sap」大湖，是全球最高產量的漁業區之一，也是柬埔塞主要水源和蛋白質來源，亦將可能會在未來25年內淤滿。93
國家有較弱的行政執行力，或是較腐敗，這通常是國內外公司尋求廉價木材的好目標。巴西環境機構(Brazillian Environmental Agency，簡稱「IBAMA」)只有650個技術人員，120部汽車，和30艘船，負責監控整個亞馬遜，超過380萬平方公里的面積，大約是等於西歐的一倍半。甚至其有能力，「IBAMA」自從1989年後也沒有合法的權力執行森林法律，收取罰款，或是捉拿非法伐木者。雖然修法恢復這項權力終於1998年初通過，但是許多嚴格的處罰條款都在伐木利益團體的壓力下被刪除。更甚的是，森林保護的預算被削減64%，而且還允許在國家森林保護區內伐木。南美洲的「蘇利南」，其森林管理的人數更稀少，且只有一部汽車可用，但要監控近150,000平方公里的森林地區。如此對合法伐木的情況瞭解就已經是有困難。94
甚至在有很好的人力、資金、和監管能力的國家，執行的問題仍然存在。譬如美國於1990年代初期，就發現伐木公司每年從聯邦森林地區偷取產值高達數億美元的木材。雖然美國森林管理機構最後於法院贏得一項數百萬美元的賠償官司，但這只是木材損失的一小部份。95
政府的政策和執行，很容易受到強大的利益所影響。於許多國家，如馬來西亞和印尼，政治人物和其家族，以及軍事力量和工商鉅子，相互間都有親蜜的關連。與印尼總統有關係的公司，就可以從牽連1997年至1998年導致森林大火的官方名單中剔除。印尼造林的經費慣常的是由蘇哈托總統支配，通常是有利於伐木公司，甚至是與森林使用無關的公司，諸如飛機製造公司。於1997年，蘇哈托更下令支付11,500萬美元資助伐木鉅子，Bob Hasan，興建造紙廠。Bob Hasan是蘇哈托的商業伙伴，總統家族的朋友，也是印尼森林政策的主導者。於1997年至1998年的金融危機，印尼尋求「國際貨幣基金」（International Monetary Fund，簡稱「IMF」)的資助，「IMF」稽查發現印尼的造林基金已經耗盡。這些造林基金已經被輸送至獎勵總統兒子的公司，生產「國產汽車」(national car)。96
於加拿大，伐木工業在經濟和政治上，都有強大力量。每年有超過320億美元的木材外銷產值，這讓加拿大成為全球最高外銷產值的國家。政府擁有的「crown lands」，就佔有96%的森林地區，而整個「crown lands」伐木產值的四分之三是來自「British Columbia」省。森林出租給伐木公司和高材積的伐木等事項都於契約上明訂。只有十家公司擁有長期的租約，範圍涵蓋超過全省森林的一半。97
自從1945年，「British Columbia」省政府的政策就已經明確的表示，要清除所有的原始森林。於過去30年，每年伐木量已經是加倍以上。甚至是在政府自己的評估，法律上許可的伐木量已經是超過長期可持續收成量的20%。「BC Wild」的獨立研究更明確的指出，政府的資料已經顯示來自森林工業需求的全省伐木量已經明顯的超過森林基地的木材生產量。98
對「British Columbia」豐盛溫帶雨林因受到木材工業需求的砍伐而衰減，受到來自世界各地的關切，並讓「British Columbia」貼上「北方的巴西」(Brazil of the North)的稱呼。加拿大沿岸雨林的三分之二，以及稀有的和瀕危的生態體系已經因為伐木和開發而衰退。「British Columbia」也是鮭魚重要的棲息地區，其中已經有140群已經滅絕，而另有624群陷入高度瀕危。鮭魚需要有完整森林覆蓋的溪流，才能存活與繁殖。99
於1980年代和1990年代，「溫哥華島」 (Vancouver Island)的「Clayoquot Sound」地區曾引起當地、和國內外的關注，因為該地區的大小、獨特的品質、和發生快速的伐木，且已威脅到當地的生態和經濟。於1993年，該省政府成立一個獨立的「持續森林運用」的科學小組，成員包含科學家、森林學者、當地居民、和「第一民族」（印地安原住民）。這個小組就是要研析林業應要如何進行，以及要如何才能為「Clayoquot Sound」地區建立世界級的可持續林業。100
這個小組肯定要達到可持續的森林利用，就必要維持生態體系的功能。他們於1995年對政府提出的報告中，就有120項建議案，這將會徹底改變現存的林業政策。這些建議案包括基於集水區情況和容量的規畫，而不是先設定伐木材積；在選定伐木區之前先劃定重要森林保護區；規畫焦點置於維持生態體系的元素和功能，而不是在資源的獲取量；整合科學的和傳統的生態知識；以及制訂因應狀況的管理制度。重要的建議包括肯定「第一民族」的價值和智慧，他們在其生活地區的利益，以及落實和他們共同管理森林的制度。這個小組特別強調規畫與管理的哲學，以及森林利用的標準都需要改變。101
加拿大政府宣示要落實這些根本改革的建議案。理論上，這些只是適用於「Clayoquot Sound」地區，但是於其他地區都有類似同樣的問題，因此這些建議按仍是可廣泛的適用。於1995年，「British Columbia」即通過一項森林利用法案，這項法案是為讓政府可以致力於建立世界級，可公諸於世的可持續林業。102
不幸的是，於森林利用法案通過後，1997年由加拿大「Sierra」法律辯護基金（Sierra Legal Defense Fund）召開的公聽會上，發現由「森林部」官方已經發出的10,000座森林區的伐木計畫許可，與新定的森林利用法案有很大的落差。相對於法案，「全伐」就佔92%的伐木區，包括傾斜坡；83%的溪流地區的伐木延伸至岸邊；產魚的溪流被遺漏或誤編；以及沿著溪流河床拖拉木材等等，都是非常的普遍。每年的伐木量並沒有如同協定的減少，以及實際的伐木面積往往是許可的兩倍大。於法案中規定要保護的野生動物和生物龐雜度，都完全沒有被考慮到。法案可以有高達數百萬美元的罰款，但於所有120筆徵稅中只有9筆是超過一萬美元。103
這些和其它相關的發現，讓許多森林學者以及環境和「第一民族」團體得到如下的結論，森林利用法案的標準和執行，仍然不足以保證長期可持續的生產，更無法維持生態體系的健康，以及太過度的依賴伐木公司去認定和保護敏感地區。雖然這是鬆懈的法案且執行面更是鬆懈，但是伐木公司已經再抱怨這項法案帶來太大的負擔，傷害利潤和市場競爭力。於1997年六月，政府部門即寬鬆這項森林利用法案。而且，推動「生態林業」(ecoforestry)的計畫已經完全的被擊退，政府持續的發放伐木許可給大型的伐木公司。104
可持續的森林經營
若是將森林的經營只侷限在伐木生產，或開發為其他用途，這將會剝奪森林原本提供的許多產物和服務，這些是人們生活所依賴的。另一方面，全世界仍將持續需要有伐木生產，而這些大都需要由商業森林的經營來滿足。因此，森林學者、生態學者、和經濟學者共同再尋求森林可以「持續經營」?(sustainable management)的途徑。不幸的事，現代許多森林學者的所謂「持續林業」(sustainable forestry)，仍還只是指「持續生產」(sustainable yield)，也就是持續可有木材可以產出。甚至是用最低的標準，林業都仍是無法持續維持其資源的根基。譬如，於世界第二大的木材生產國家，加拿大的「British Columbia」省，就宣稱其有世界級的可持續林業，然而實際伐木的量已經遠超過其可持續產量的20%（有些地區甚至是兩倍）。於1980年代末，最近一次的評估顯示，只有不到0.1%的熱帶森林曾有持續生產的經營。於最近的幾年，工業界已經有些開始接受「永續林業」的原則，但大部份仍都還是運用最大伐木生產的法則。105
另一方面，於「持續森林經營」（sustainable forest management，簡稱「SFM」）的原則下，森林是以完整生態體系，對現代與未來世代供應多樣的東西和服務。美國華盛頓大學森林資源學院的「Kathryn Kohm」和「Jerry Franklin」所指出的，「假若20世紀的林業是運用單一體系，生產木材和以線性關係經營；那於21世紀，林業將是要瞭解與經營複雜的，提供多樣的生態東西和服務，以及擴展廣大土地，用整體經營的考量取代單一部份的效率。」於最近幾年，瞭解森林的複雜性、「SFM」的內涵、以及其要如何應用於各種不同的森林類型都已經有些進展了。結合森林學者，生態學者和經濟學者以及一些跨政府間的機構也已經發展出可以評估熱帶、溫帶、北方的、和乾燥森林狀況的國際標準和指標，諸如：「Helsinki」和「Montreal」準則、「持續森林經營」的指標、「亞馬遜合作條約」 (Amazonian Cooperation Treaty)、以及「非洲乾燥地區行動」 (Dry-Zone Africa Initiative)。106
各種「持續森林經營」的觀念繼續在發展，其內涵有些是共同的。第一，森林應該要以「能夠滿足現代的和未來世代的社會、經濟、和生態的需求」為原則來經營。這些需求包括非木材的東西和生態服務。經營管理應該要能維持和提昇森林的品質，以及要對整片寬廣森林地做整體考量，而能維持整體生物龐雜度和生態功能。當伐木後，「輪伐」? 的週期必要是長期的，且是自然的；而不是依據短期的，財政的週期。107
「持續森林經營」也可以模擬自然森林，可以孕育多樣、多物種、多樣年齡、和大小不等的狀況。自然干擾容許存在，敏感地區(sensitive areas)如溪流和重要棲息地是相互依存的，保留過去被認為是害蟲的物種（如：真菌和昆蟲），因為他們於生態體系功能上扮演重要角色。最後，「持續森林經營」需要所有相關的人都能主動且有效的參與，特別是當地社區。108
人們利用森林可以合乎「SFM」原則的範例，於世界各地都有，有些是由原住民和小地主經營的，也有的是大型伐木公司所掌管的。印尼和馬來西亞的「藤條公園」(rattan gardens)提供數十萬工作機會，經營森林採收「藤條」，讓外人都看不出森林有何改變。可惜的事，印尼有許多的「藤條公園」都已經在1997-98年間的森林大火被摧毀了。109
美國「威斯康辛州」 (Wisconsin)的「Menominee」原住民部落實行持續林業已經有數十年了。他們擁有約9萬公頃的林地。這是於北美洲獲得第一張「可持續木材」(sustainable timber)的國際認證之林地。他們維持高品質的且高量的森林狀況，用以生產比一般市場更高品質的木材，而可以讓他們獲得特別高的價格。他們同時維持森林的健康，以及社區部落的福利。110
「持續森林經營」於大規模的工業化生產也是可行的。於瑞典的「AssiDoman」公司，歐洲最大的森林產品，和擁有世界最大森林地的公司，他擁有的320萬公頃林地的一半已經獲得來自「森林領導委員會」(Forest Stewardship Council)所頒發的「可持續木材」的認證，且其剩餘的一半林地預期也可以於1998年獲得認證。111
有些研究已經顯示商業的「SFM」，也可以於熱帶森林實行。譬如，馬來西亞的紅樹林和泥碳沼澤林，只有少量木材採收的持續森林經營，而能持續保留其他各種功用和利益，諸如農業和生活用水的供應、碳的貯存(carbon storage)?、非木材產品如魚類和藤條等等。如此產生的每公頃金錢收益，至少是與伐木生產相等，且有很多的情況是可以獲得更多利益。持續或非持續利用的差別是在，非持續利用的獲利只是少數的伐木特權擁有者，而持續利用的利益是可以更廣泛的分配給許多人，且可以持續更久遠。112
執行「持續林業」(sustainable forestry)，對於工業森林的擁有者，於開始時期可能要多花些經費。「持續林業工作團體」(The Sustainable forestry Working Group)估計起初會比一般經營的方式要多耗費10至15%，但這些耗費會逐年的減少。而且，他們也發現這些起初的花費可以效率補償。當擁有於公有土地開採木材許可權者使用「SFM」方法，這就代表著開始的木材開採量必要減少。但是這些減少的損失將可以於可獲得更長久的收穫補償回來，且也可以帶來公共利益，如增加水源等等。113
同時，森林學者和生態學者已經重新定義「森林科學」。許多消費者表明其要購買的是可以化解，而不要那些會造成森林衰退的產品。分享這方面關注的承銷商和消費者已經逐漸的增加。回應這種趨勢，工業界和政府各自急於推出有「生態標章」(ecolabels)的森林產品，造成市場如同在「綠色風潮」(greenwashing)中混亂。有許多的宣稱和口號，譬如：「每砍伐一棵樹就種植五棵樹」、「來自造林地產品」、「環境友善的」、「可持續的」等等。未能獲得支持的「宣稱」可能會讓使用可持續方法之生產者，陷入不利的競爭市場。114
表6. 森林關係的原則與準則。115
為讓這些「宣稱」可以有意義和公信力，獨立自主的稽查和確認是必要的。為達到這項目標，環境團體、森林學者、木材生產者和貿易商、原住民團體，以及認證機構共同於1993年創建「森林領導委員會」（Forest
Stewardship Council，簡稱：「FSC」）。這個委員會發展出可適用於熱帶、溫帶、和北方的森林之「森林領導的原則和準則」（參考表6）。各國和當地的委員可以再依據這些原則，訂定更仔細的法則。當有公司申請使用「FSC」標章，「FSC」即要稽核其森林經營與整個產製過程。使用全球一致的原則，以及容易認識的單一標章，「FSC」認證可以幫助消費者的信心，讓全世界有良好經營的木材可有較好的行銷。有許多公司都已經獲得這項認證，這些有美國的「Menominee部落工業」和「Collins松樹公司
(Collins Pine)」、瑞典的「AssiDoman公司」、以及墨西哥的社區森林。115
這是一項有希望的企圖，「FSC」於其最初的這幾年，已經有小小的但持續成長的影響力。得到認證的森林面積於1998年初已經擴展到20個國家超過630萬公頃的林地。從1994年至1996年，獲得認證的木材之交易量加倍。因為全球對認證木材的需求量仍然超過供應量，認證仍有發展的空間。116
公司若願意生產、銷售和購買「FSC」標準的產品，只要說他們願意，因為他們相信消費者期望它，且這也是良好的商業。工商業界的參與意願可以促進木材供應商採用較好的森林經營管理方法。譬如，於英國「1995 Plus」採買者團體，就有75家公司，宣告不購買未能合乎「FSC」標準的森林產品，這代表著約25%的英國市場量。「B&Q」，英國最大的家用自助(DIY)連鎖商店，以及美國的「Home Depot」連鎖商店都已經宣示要購買經過認證的產品。為產品持續有市場，生產者就必要接受「SFM」的規範。117
目前，認證的最大影響仍然是在美國和歐洲，這是顯著的，因為這些地區是主要生產區，也是主要消費區。於重要的亞洲市場，消費量持續的快速上升，比全世界的平均還要快速，森林產品，的認證仍然是在起步階段。認證的觀念僅已經開始引入日本，這是主要輸入國和消費國，全球原木國際貿易量超過三分之一的最後落腳就是在日本。於這個地區，增加認識和對認證的需求，再加上減少整體的消耗量，這將對世界森林有顯著的正面影響。118
認證當然不是萬靈藥。認證無法取代減少浪費，或是有效的立法和政策。然而，認證卻可以提供一個自願的市場機能，促進森林的持續經營（永續）和貿易。認證也可以提供禁止的另類方式，因為認證可以讓維持森林的利潤可大於其他用途，如開發為牧場或農場。這項自願的標準可以補充如前所述的其它國內和國際行動。未來的挑戰包括增加認證的可行性，讓小型森林擁有者可以有能力參與（歐洲大多數是小型的），以及標示樹種和來源地。119
培育新關係
因持續的錯誤經營和低估森林價值，政府、商業、公民、和自然都付出高昂的代價。隨著對森林產品需求的增加，各地區的森林面積和品質衰退了。培育一種與森林的新關係，保護的、可持續使用的、以及公平分享利益的，這將是打開僵局的途徑。
新關係將必要改變現行的一些態度和操作，但如同本文前面所陳述的，這些改變已經開始了。這個新關係的內涵，包括阻止森林潰化和開發、增進研究和監測、減少廢棄物和過度消費，同時讓消費更公平、市場反應更正確、促進社區參與森林經營、以及改革和強化國家政策與國際相關協定。而且，也要改革或建立法治，並要排除普遍的「貪污腐敗」和「密友主義」 (cronyism)的官僚，這些都是達成目標的障礙。
這個新關係的首要目標是要阻擋剩餘的原生森林的衰退，以及恢復森林的覆蓋和健康。伐木和清理自然森林，用以建立植樹區或農耕地，這些於21世紀將是不可允許的。可持續的商業森林經營，輪伐生產的方式，需要再擴大其總面積。於可持續經營認證下，於1998年二月有超過630萬公頃的森林面積，預備於2005年時就增加到20,000萬公頃（約是現今森林面積的6%）。這項擴增森林面積計畫受到環境和商業團體，以及世界銀行的支持。120
對森林的物種、功能和變動，以及如何才是最好的經營管理，仍然還有許多需要學習的。相關森林的研究經費是很少的，才只有相關農業的一小部份，但兩者都是不夠的，都不足以面對未來的挑戰。許多國家都沒有預算或資源可以用在充分的監測或管理他們自己的森林資產。投入更多力量，培育這些國家的森林經營能力將可以從確保全球森林長期健康上，獲得持續的利益。121
改善全球森林狀況的監測能力，這可提供國際合作的重要機會。如前所述，各國政府和聯合國的「FAO」所收集到的森林相關資料都有缺失。為了能更精確的評估世界森林狀況，現存的監測機制必要強化，數據收集過程和分類需要改進，要運用衛星監測，各國內的能力要強化，以及如同「看守全球森林」(Global Forest Watch)的獨立監測機制必要建立。122
有個維持和拯救森林健康的策略就是擴展保護區，以確保所有個種森林類別都能有充分的生態代表。現今的保護區比過去提供更寬廣的社會和生態功能，過去的保護區往往只是個美麗的地方而已。「世界野生自然基金」(World Wide Fund for Nature)和「世界保育聯盟」(World Conservation Union)已經提議於公元2000年前，全球每種森林型態都至少要有10%劃定為保護區。目前全球森林只有6%有些保護的狀態，而其中有許多的保護只是名稱（口號）而已。123
為能獲得森林所提供的社會和環境的利益，棲地再造和恢復森林將是愈來愈重要。為求成功，我們必要將目前整片種植單一樹種（且往往是外來種）的方式，改變成使用混和多樹種的，且是當地的樹種，如此才可獲得多樣利益。避免有意或是無意的引入外來物種，也是維護森林健康的重要部份，因為外來物種會造成生態體系的大混亂。密集的造林在滿足森林產品的需要上是有貢獻，但這必要是在已經衰退的土地上，按可持續的法則進行。假若造林是來自開發天然林，或是強迫依靠土地的人民深入森林地，那造林對減輕天然林壓力的潛在利益當然就不可能達成。
減少浪費和增進效率，幾乎於生產和消費的每個階段（過程）都仍存在有很大的改善空間，且同時也可以增進經濟利益。譬如，目前許多樹種是被廢棄或是廉價出售，但這些卻可有很高的潛在價值。全球有許多運用回收再利用和更有效率的科技，已經成功的耗用更少原木但可產出更多的產品的例子。而且，運用更有效率的空間仍然存在。消費後的回收再利用已經開始擴展，而且仍然有很大的空間可以持續的成長。124
降低浪費和減少過度消費對森林和經濟都可以有持續的利益，且不必犧牲生活品質。當發展中的國家擴展消費的同時，除非已發展國家可以減少浪費和過度消費，不然對全球森林的壓力將會持續高漲。譬如，假若全世界每個人都如同平均每位美國人的紙張消耗量（每年341公斤），全世界的耗紙量將會是現在的7倍。而且到2050年，耗紙量將會增到11倍。反過來說，假若紙張耗用量穩定在目前的全球平均值(每人每年50公斤)，那至2050年的需求量將會是目前的1.7倍。125
減少使用木材做為燃料的技術是已經存在了。將使用木材燃料的工業和城鄉改變成運用甲烷和丙烷，以及乾淨的可再生能源，這不僅可以減少對森林的壓力，也可以改善空氣品質。126
將經營管理和生產所有的費用都納入森林和農業的產品中，這將可鼓勵生產者和消費者做更明智的（慎重的）選擇。要達到這樣目標，許多獎勵和補貼都必要去除，諸如：低價標售木材、賤售伐木許可、以及補貼森林開發。其它的政策，諸如：開發道路切割森林，鼓勵森林開發，以及讓清理土地的獲得所有權等，都需要重新改造，以確保這些政策不會加速森林潰化。127
許多森林的錯誤經營、浪費、和過度消費都是因為當木材進入市場時，其價值只有被計算了一小部份，諸如森林的服務，維生體系的價值，卻是完全沒有被考量。如同環境顧問「Norman Myers」所指出：「我們運用的經濟分析工具根本無法理會森林所隱藏的真正價值」。伐木土地開發的利益是計算入國家經濟的成長中，但是其所帶來的木材、漁業、或集水能力的耗損，以及氣候改變的損失並沒有扣除。這種錯誤的經濟訊息，顯著影響各階層的決策者。128
近幾年來，經濟學的新領域，生態經濟學者(ecological economists)，已經提出修正這些錯誤訊息的方法。另類計算森林和自然利益的方法已經發展出來。譬如說，當印尼將其GDP扣除其所帶來的石油、木材、和土壤的耗損，印尼於1971年至1984年的實際經濟成長率將會是4%，而不是GDP所計算的7.1%。瞭解森林生態服務對社區持續發展的價值，對改善決策品質是重要的一步。129
如前面所提過的，森林開發的利益通常是歸於私人，但是因而產生的經濟、社會、和環境的損失卻是分散給整個社會。當社會的一小部份人士可使用「非持續」的森林開發而獲取利益，但其代價是由其它人和未來世代來承擔，如此對開發者就會欠缺慎重開發或關注公眾利益的誘因。130
重新連結利益和代價的關係之一種方法，就是將森林經營全回歸給當地社區（或部落）。社區參與規畫和管理可以增進森林的可持續性，也可以改善當地居民的生活品質。譬如，在印度，政府於一百年前就將森林的管理權收為政府所有，因而驅離原本可以防衛森林免於過度開發的力量，森林的狀況也因此衰退。自從1980年代，印度政府修改政策，數千個社區（部落）重新獲得國家森林土地的管理權。這些社區現在保衛和管理森林土地，且可以獲取他們管理和棲地再造的利益。同樣的於印尼，若能重新可定傳統的權利，將可以轉變過去數十年國家和工業控制森林所帶來的衰退現象，以及貧困。於工業化國家，如加拿大的「British Columbia」，社區森林管理也可以增進森林和社區的品質。有許多的團體正在努力的促成。131
各國內相關森林的法律和政策仍然還有許多可改善的空間。不僅是要清除補貼和改善所有權政策，而且還要從公有地增加稅收。還有要落實現存的法律，包括杜絕非法伐木和交易。投入於強化森林法的執行力，將可以有短期和長期的利益。這些改變是具有經濟和生態的意義，但這些也需要有強大的誘因才能落實。假若管理森林的法律都無法落實，那未來的進展將會是更困難。
雖然森林保護的行動需要在國內和地區進行，但是來自國際的協定、機構和行動也是相當重要。這些國際力量如同其問題，可以超越政治界線。森林所提供的服務功能，諸如碳的貯存? 、調控氣候和維持生物龐雜度等，這些也都是全球所共享的。
世界各國於1992年在巴西「里約熱內盧」 (Rio de Janeiro)簽署的協定需要重新再宣示，以及加速執行。於1992年的「地球高峰會議」 (Earth Summit)，熱帶雨林是國際共同關注的主要焦點。當要協商制訂森林規範時，南方的國家擔心北方國家會為其國內壓力而利用會議企圖控制熱帶雨林（位在南方）。歷經十一小時的協商，才終於獲得可適用於所有森林的（但沒有法律束縛的）「森林法則」之協定。132
各國是同意簽署兩項具有法律地位的協定，「氣候變遷公約」(Convention on Climate Change)和「生物龐雜度公約」(Convention on Biological Diversity)，這些提供顯著的合作機會，以及對保護森林的有力行動。「生物龐雜度公約」，全世界有169個國家簽署，規定保育，以及可持續的和公平的使用生物龐雜度，包括森林。於1998年五月簽署國的會議，森林將會是一項主要議程。133
「21世紀議程」(Agenda 21)，來自「地球高峰會議」產生的行動計畫，就包含一個主題是「對抗森林消逝」(Combating Deforestation)的章節，其內容也提供行動的指引。各國都同意要維持所有類型森林的多樣功能，增進可持續的經營管理和保育，挽救衰退的森林，更完整的評價和使用森林各種東西和服務，以及改善相關森林資料的品質和可利用性。134
然而，自從在「里約」的會議後，對抗森林消逝的行動並沒有進展，事實上是情況更糟。聯合國於1995年建立一個相關森林的「政府間」小組(Intergovernmental Panel on Forests，簡稱「IPF」)。這個小組的目標是幫助政府間的討論，縮小差異空間，以及提供具體建議，促進達成共識。另外也建立「森林和可持續發展委員會」(Commission on Forests and Sustainable Development)，由科學家，政策制訂者和其它相關人員組成。135
自地球高峰會議後，聯合國五年一期的進展檢討報告中，「IPF」的繼任者就要執行報告中仍待解決的問題。於1997年十月的第一次會議後，新的「政府間的森林論壇」(Intergovernmental Forum on forests)極力要求各國要研析造成森林消逝的根本原因，以及發展出策略去面對它。136
有一項已經在進行但仍未決定的是「全球森林協定」(global forest convention)。諷刺的事，這項「森林協定」可能會延誤行動。協商和批准國際條約往往需要耗時十年，在採取可持續的行動前，許多年的光陰就這樣流逝。除了少數例外，政府大都不願意接受具有「牙齒」? 的國際條約，因為他們通常有來自現存既得利益者的壓力，以及因為他們關注到國家政權的獨立權利。因此，「森林協定」將會是軟弱的，無法律約束的標準。不巧的事，現在支持「森林協定」的，許多都是有強大木材工業的國家。面對政治的現實和森林問題的急迫性，最有效的行動是引用現存的機制和法律規範，諸如：生物龐雜度和氣候變遷公約。137
「氣候變遷公約」是可以幫忙培育與森林的新關係。按1997年在日本京都協商所得的議定書各國都同意對減少溫室效應氣體的排放量，必要包括考量造林、伐林和再造林對碳貯存的改變量。這項協定可以提供重要誘因，讓國家可以更加認識到森林的價值，以及讓一些貧窮國家可以有國際的援助。這項協定有一個潛在的漏洞，讓大規模木材生產國家因砍伐森林所釋放出的碳量，可以運用再造林將其補回。假若維持現存森林的國家無法獲得應有的獎勵，「森林協定」的商議將可能會有強大的阻力。簽約國於1998年末的會議，將有機會關閉這項漏洞。138
於地區貿易協定和論壇，也可以有相關森林的國際合作機會。目前的情況是許多貿易聯盟仍是以降低貿易障礙和壓低對環境的考量，或是違反貿易法，驅動森林的破壞。於未來，這些是可以轉變，而運用來保障他們可有較好的經濟和環境的未來。現有的條約，諸如「國際熱帶木材合約」（International Tropical Timber Agreement，簡稱「ITTO」)就可以改造成涵蓋所有木材的貿易，而不是只適用熱帶木材。這一步在1994年的協商中並沒有達成。同樣的，「ITTO」的顯要目標，於2000年前達成自然熱帶森林的可持續經營，這亦可以擴大適用於溫帶和北方森林產品的貿易，且具有法律約束。「野生植物相和動物相的瀕危物種國際貿易條約」(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna，簡稱「CITES」)已經成功的運用貿易制裁和限制的壓力，阻擋一些「列表物種」? 的衰減（諸如：大象）。但是於記錄上的樹種，成效就沒有如此的好。139
目前仍沒有合法的機制，讓各國政府可以再進口部門，封鎖來自非法砍伐和出口的木材。事實上，「世界關貿組織」(World Trade Organization)的改變將使其更困難。擴大「CITES」涵蓋更多的木材樹種，或是加入新條款，加入這方面的考量，這將可去除一些非法的木材貿易。140
目前也沒有機制可以對人民或國家，補償其來自環境錯誤經營導致的傷害（諸如：伐木導致的山崩和土石流，或是森林火災產生對鄰國的霾害）。有項機制曾被提出，也就是在「國際法庭」(International Court of Justice )或是在「國際人權法庭」(International Court of Human Rights)中增加對全球環境問題的仲裁部門。141
同樣的，目前也沒有補償或獎勵維持完整森林（提供全球重要生態體系服務）的社區或國家之途徑。在1992年的「地球高峰會議」，G-7工業國家共同承諾提出15億美元的經濟和技術的資助，幫助巴西的環境保護。然而至今，巴西只有收到2千萬美元的資助。於1991年由世界銀行、聯合國發展計畫和聯合國環境計畫等共同促成的「全球環境基金」(Global Environmental Facility)，額外提供資助有利於全球環境的計畫。至今，這個基金已經發放出16億美元，資助發展中國家和轉變中的國家，執行諸如在氣候、臭氧和生物龐雜度的國際條約下之行動計畫。於未來，潛在爭議的、補償機制和資金投入等可能是更為關鍵。142
國際貸款和捐贈機構也需要保障他們提出的貸款和捐贈是鼓勵正面的改革和可持續的運用，而不是貪污和讓森林消逝。私人投資者現在也有同樣的責任。貸款給建壩、開路、以及農業和移民開發，這些都會導致森林消逝。正面的一方，世界銀行於1997年宣示它將幫助其相關國家達成森林保護的目標，各類型森林各有10%設立為保護區，以及在2005年前將全世界獲得可持續森林經營認證之面積可擴大到20,000萬公頃。它也開始在檢討其於1991年的「森林部門政策」(Forest Sector Policy)。最近，聯合國、國際貨幣基金(IMF)、和世界銀行已經決定未來資助柬埔塞的先決條件，是要改革該國家森林法律和執行，且也不可違反鄰國的法律。然而，世界銀行同時卻也考慮轉變其原來的政策，同意砍伐原始林。143
亞洲金融危機提供一個機會窗口，可在來自國際的幫助下，進行正面的改革。譬如，國際貨幣基金於1997-98年對印尼的解救方案中，就包括許多對國家經濟改革的要求，諸如借貸和補貼政策的改革，解除壟斷事業（包括一些是總統家族和其友人所有的），以及讓公部門活動和財政更加透明化。許多觀察者呼籲這些國際經濟援助方案，應還要包括環境保護。144
我們有機會和技術可以培育出與世界森林的一個新關係，這可以轉變森林消逝的趨勢，增進人民的生活品質，以及保障未來世代可以繼承到健康的森林。這個新關係的發展是否夠快速，是取決於誰贏得這場激烈的競賽，一邊是追逐砍伐全球剩餘的森林之強有力支持者，另一邊是提出多樣另類途徑的環境主張者、科學家、各地居民、商業人士和政府的領導者。眾多的旁觀者是否認識到情勢的危急，而可將其力量即時的投入建立新關係（與森林），這將會顯著影響結果。