於1999年七月末，美國政府決定對歐盟的國家，價值116.8百萬美元的農產品，包括果汁、芥菜、豬肉、法國乳酪(Roquefort cheese)，懲罰性的課徵100%的進口關稅。歐盟的「罪過」是拒絕撤銷對處理過「荷爾蒙」的肉品之進口禁令，這項拒絕藐視「世界貿易組織」 (WTO)的裁定（歐盟的禁令是對美國和加拿大兩國出口牛肉的不公平障礙）。美國的制裁行動，於歐洲掀起廣泛的錯愕，特別是在法國，許多麥當勞速食店就成為抗議的目標。象徵式的一報還一報，法國St. Pierre de Trivisy村落，位於法國乳酪生產區的中心，就決定對可口可樂(Coca-Cola)於露營區和遊憩中心的權利金，加倍徵收。
　
大西洋兩岸食品進出口的戰爭，萌發出全球貿易衝突的新類型，其內關連著各國家的健康和環境法規，而不是傳統的貿易戰爭，如關稅和配額。歐盟堅持這項禁令，認為這並不是國際貿易的障礙，這只是民眾對食用「荷爾蒙」處理過的牛肉，有可能致癌和其他健康問題的疑慮，因而所做的慎重決定。至今，歐盟仍是拒絕讓步。
　
今日環境醞釀貿易戰爭的起源，可以追溯到1993年的十二月，當全球貿易問題於「烏拉圭回合」(Uruguay Round)協商的觸礁。協商結果的內容竟然多達26,000頁，且包含繁複的各方問題，諸如：農業、智慧財產權、投資、和服務業等。其中最重要的，可能就是明訂創立「世界貿易組織」（WTO），掌管已有的「關貿總協」(GATT)的相關事項，以及「烏拉圭回合」新定的議程。WTO被賦予監督世界貿易，以及處理國家間的任何相關爭議。參與國同意這個新的組織於國際上擁有空前的權力，包含明訂化解爭議之機制和條款，並可用嚴格的貿易制裁，強化其掌管權。
　
WTO快速的成為明燈。雖然許多的商業公司、政府、和學術界對其歡呼，認為這是全球經濟成長和繁榮之鑰，但是批評的觀點認為這個新組織是危險的「超國家」(supranational) 機構，企圖提高跨國財團的權利，而同時會傷害社區和環境。批評者也譴責WTO處理活動隱密，不夠公開。許多重要的文件，一般民眾無法獲得，WTO大部份的委員會議，以及爭議的處理，都是在封閉的過程中進行。
　
關於環境的問題，WTO協定中亦包含有環境保護和可持續發展的雙重目標。其內容也包含設置「貿易與環境」的委員會，掌管貿易自由化與環境保護的互動關係，並負責提出對WTO法條任何需要修正的內容，而讓這兩項目標可以「相互支持」。然而經過5年多了，這個委員會仍在商談中，還沒有任何具體行動。
　
於1999年十二月，世界各國的貿易部長聚集在西雅圖，他們將要決定是否要進行一項新的全球貿易「千禧回合」(millennium round)。數千名「非官方」活動者也進駐。「烏拉圭回合」結論後5年多來，全球貿易協商的政治舞台已經搭蓋。「非官方組織」(NGOs)於1998年就成功的阻止一項「國際經濟協定」(international economic agreement)，而以「多邊投資協定」(Multilateral Agreement on Investment)取代。而於美國，國會未能同意柯林頓政府的「速查」貿易協商權限，更強化受批評的力量。
　
許多活動者期望運用他們新發現的事實來阻擋這個新回合的貿易會談，至少要延遲到五年前提出的相關環境衝擊的問題可以較被瞭解為止。其它的，沒有企圖要鑿沈WTO（大船）的人士，認為任何會談的議程都應該包含將世界貿易「綠化」(greening)的原則。雖然西雅圖會議結果，仍是不可預期的。有一件事是清楚的，改革是急切必要的，必要將國際貿易的原則結合到扭轉全球生態衰危趨勢的力量上。
　
　

鮪魚和海豚至蝦子和烏龜
　
廣泛關注GATT對環境所造成的衝擊，源自於1991年的九月，當時GATT爭議處理小組裁定美國違反GATT協定，因為美國按其自己的「海洋哺乳動物保護法案」(Marine Mammal Protection Act)而禁止墨西哥的鮪魚進口。墨西哥漁民在海洋圍捕鮪魚時，使用會連帶撈捕到海豚的「圍網」(purse-seine nets)，美國因而採取貿易制裁。於裁定這項禁令違反GATT協定時，爭議處理小組成員特別強調一項關鍵的爭議觀點，對進口管制的目標是針對其物品本身，或是其生產過程的問題。爭議處理小組判定美國法律違反GATT協定，認為其是相關鮪魚撈捕過程的問題，而不是鮪魚本身的問題；但美國拒絕接受這項裁定。
　
雖然GATT協定，以及後來的WTO，都包含各國有權訴求環境保護的政策，甚至是違反貿易協定的原則，但是處理小組裁定這些只適用於各國在其國界內的環境保護。因為墨西哥捕撈鮪魚作業是在美國海域之外的地區，處理小組認為美國的這項禁令，如同是要將其自己的環保法規和價值觀企圖強壓世界其它地區都要接受。許多人，特別是於發展中國家，都可以理解這個觀點。他們認為美國有運用其經濟力片面主導WTO的傾向。
　
但是這項裁定顯現出世界貿易體系的法則和新冒出來的國際環境保護內涵，相互的衝突。特別糟糕的是這項裁定讓各國喪失保護大氣、海洋和全球共同資產的權力。因此這項裁定除有保護海豚的問題外，還掀起對GATT可能傷害許多國際環境政策的廣泛問題。如何於漁業減少「流刺網」(drift nets)、保護基本森林、或驅除大氣臭氧的耗損或全球溫化，等事項成為國際政策？按照處理小組所持的觀點，保護全球資源的國際環保公約有可能是違反GATT協定。這造成國際環保和貿易協定兩邊對立，何者會贏？目前仍是不清楚。
　
當環境政策正逐漸集中焦點於產品的整個產銷過程(Life-cycle)，包括製造、販售、使用和拋棄，對環境的衝擊時，貿易體系卻否決對產品生產過程相關的貿易設限，這項裁決打擊許多環保人士的主張。黃金和木材以產品來說或許無害甚至有益的，但是在生產它們的過程，人類或環境健康都需付出龐大的代價。黃金焠取時滲出氰化物流入地下水；全伐(Clear cutting)縮減大片基本森林使成不毛之地。改善焠取或製造加工的過程，對環境保護是有實質的貢獻，但貿易協定卻在世界經濟正逐漸整合之際，明顯的妨礙上述努力之追求。
　
儘管對鮪魚海豚事件判決引起不悅，WTO於1998年又再度出擊，且其判決仍是和美國法律相左。此項美國法律目的在降低因捕蝦拖網漁船的混獲而導致海龜的死亡。於1996年，美國國際貿易法庭(US Court of International Trade)命令美國政府開始強制執行美國瀕危物種條款(US Endangered Species Act)去保護海龜時，此衝突就已經爆發。海龜是一種既瀕臨絕種又相當機動的動物，所以保護它們的國際行動列為高度優先。根據加州海龜復育計畫(Sea Turtle Restoration Project)的估算，每年有15萬頭海龜誤陷漁網。此項美國法律的問題在於其禁止那些沒有使用「TEDs」(Turtle excluder devices；海龜逃生裝置)的國家，販售其蝦獲物到美國的蝦獲買賣市場。「TEDs」是一種簡單又不使海龜誤陷漁網相當有效率的裝置。自1998年起，美國政府規定美國捕蝦拖網漁船必須使用此裝置。根據美國政府的研究，如果使用得當，「TEDs」可挽救捕蝦拖網漁網中混獲的97%以上的海龜。受制於美國貿易制裁的威脅，16個國家(包括13個拉丁美洲國家及印尼、賴及利亞和泰國）現在也必須使用「TEDs」。
　
印度、馬來西亞和巴基斯坦選擇另一途徑，他們不打算遵守美國的要求，而發動運用WTO的挑戰。至於泰國雖然已採用「TEDs」，但也支援他們的挑戰行動。雖然美國法律環保的效果明確，WTO爭議處理小組卻在1998年4月裁定美國此舉違反WTO法規，隨後WTO上訴小組也支持這項決議。從環保觀點著眼，上訴小組引用的法理比先前的裁定進步，因為他們承認國家在某些情況下，可合理化使用貿易尺度(制裁)去保護全球資源。但小組仍是認為用美國施行的此法律，相當武斷而沒有公平的對待其他國家。因此美國法律必須要改弦易轍，去配合WTO法規。
　
這項結果特別有警告效果，因為於「烏拉圭回合」已強化上訴小組裁決可以自動採用貿易報復加諸於這些違反WTO裁決的國家。面對這項判決，美國政府改變此法律的執行方式，但不改變法律本身的內容。新的執行準則允許進口得到「沒誤捕到海龜」（turtle-safe）的蝦子（以獲得證明的），即使其所屬的國家仍然沒有完全達到此項要求。
　
許多美國環保人士對此執行方式持反對立場，他們認為按船貨（shipment-by-shipment）檢驗的方法，將比先前保護海龜所採完全禁止的方法，更加無效，因為此方法將無法強迫每個國家，當撈捕的蝦子不打算銷往美國市場時，仍願意使用「TEDs」。環保人士也擔憂新政策將方便「犧牲海龜的蝦子」(laundered turtle-deadly shrimp) 闖入美國市場。另一方面，WTO上訴小組認為維持按國家（nation-by-nation）發證件之方法是一種赤裸裸打算用美國國內的政策去影響其它國家的政策。相反的，若是按船貨檢驗的方法，則可以被認為只是要控制在美國國內消費之產品對環境的衝擊。
　
若干環保團體於美國國際貿易法庭提出控訴，抗議美國政府的行為。環保團體指控美國政府沒適當的執行瀕危物種法案，在1999年4月的初審上，美國國際貿易法庭支持環保團體，而將美國國家法律推向和國際貿易法規可能相互衝突的路線。
　
　

糧食和森林的戰爭
　
WTO的另外一項爭議內容就是「運用衛生和自然衛生的協定」(Agreement of Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱為「SPS」)，這項協定限制相關保護人類、動物和植物健康的各項法規效用。這項限制表面上的理由是要防止各國運用其自己的健康和安全標準，成為貿易的障礙。貿易專家認為立法者於欠缺科學的證據下，就通過這些惡劣的法規，其根本只是為了排除外國產品的進口。為要避免這些干擾自由貿易的因素，SPS條約鼓勵各國要相互「調和」標準已達到國際的共識。
　
雖然協定允許各國可以擁有比國際標準更嚴格的國內法律，但若要運用於國際貿易上就必要通過嚴格的關卡挑戰。例如，當環境法律受到挑戰，該國就必要提出科學上的證據，且要有基於風險的評估。環境和消費者團體認為這些新的限制促使「最低公約數」(least common denominator)的政策制訂，所產生的政策必要讓對環境保護最低標準的國家能夠接受。憂慮來自這些既得利益者將會提出相關保護法規內容於科學上的任何不確定情況，去限制保護環境的行動。事實上，科學總是存在著不確定性。
　
這些行動的需要，是基於「預警原則」(precautionary principle)，這是國際環境條約逐漸獲得的共識。譬如於「里約」(Rio)相關環境與發展的共同聲明，這於1992年六月的地球高峰會議(Earth Summit)達成共識，其內容指出「當有不可回復的傷害或威脅發生時，欠缺科學完全的確定就不可以成為理由去阻擋採取因果研析，以避免環境惡化的行動。」然而，新版的WTO條款轉移舉證責任，規定若要限制所有化學物和食物添加料的使用，就必要提出其有害的證據。問題是我們從痛苦的經驗瞭解到測試驗證，可能都要耗用多年的時間，假若需要知道某種化合物造成癌症、免疫系統傷害或是其它傷害的長期累積效應。
　
這些問題於1993年的「烏拉圭回合」就已成形，歐盟對美國的「牛肉-荷爾蒙」禁令早已經在長期慢燉這些紛爭，目前則已經達到完全的沸騰。自從1980年代末期，歐洲國家頒佈這項禁令後，這項禁令普遍適用於歐洲各國肉品市場，無論是國內生產或是國外進口的，因此通過WTO「無差別待遇」(non-discrimination)的基本考驗。但是靠荷爾蒙養殖的美國牲畜產業就受到這項禁令的威脅，這會造成美國損失價值數千萬美元的牛肉出口，因而遊說美國政府必要清除此障礙。這個「SPS」協定提供美國額外的彈藥，運用國際貿易條約來扭轉引起爭議的歐盟法規（禁令）。
　
這項努力於1998年二月達到頂點，當WTO上訴陪審團再次確認早先處理小組的裁定，歐盟的法規違反WTO協定。上訴陪審團推翻一些原來的證據，但肯定歐盟的法規於WTO是非法的，因為其欠缺足夠的風險評估。這個陪審團也拒絕接受歐盟的基於「預警原則」的論點。環境學者被這項裁定驚嚇到。美國消費者團體「Public Citizen」控訴：「經由這項牛肉荷爾蒙的爭議處理過程，WTO錯誤的介入各個國家自己的健康和安全的政策。WTO對牛肉荷爾蒙的裁定，是傷害到各個國家為保護其國家公民健康和幸福的行動。」
　
牛肉荷爾蒙的爭議，廣泛的被認為只是引爆點，現在已經出現的「基因修改的有機體」(genetically modified organisms，簡稱「GMOs」)所引發的將會是更多嚴重貿易的爭端。再一次，歐盟和美國又是主要的對手。因為民眾對GMOs可能傷害健康和生態的疑慮，歐盟於1998年通過立法，規定所有的食品若含有基因修改過的大豆或玉米，就必要標示清楚。許多國家，包含澳洲、巴西、日本、和南韓，現在都有相類似的法規。美國公司生產的大量食品，麵包、嬰兒食物、和冰淇淋，現在都含有GMOs。相對的，許多歐洲國家的生產者，面對民眾的反對，不得不嚴格的拒絕使用GMOs。美國的公司抱怨標示的規定等於就是貿易障礙，美國和加拿大政府現正向WTO和其它相關國際會談，提出這方面的看法。
　
於1999年二月，聯合國的生物龐雜度（Biological Diversity）會議所提出的「生物安全」(biosafety)計畫案，就成為GMOs引發貿易戰爭的第一個主要的犧牲品。協商者已經為此計畫案進行多年，企圖建立管理「基因工程」(genetically engineered) 產出的種子和產品的制度。這項計畫案原本預定於二月在哥倫比亞的Cartagena的會議上，作成決議。但是六個主要農產品輸出國家，阿根廷、澳洲、加拿大、智利、美國和烏拉圭，都堅決反對，表示不願意執行。美國反對的一項主要理由是這項計畫案與WTO協定有相衝突。協商者目前仍再努力，期望可以化解差異。
　
大西洋兩岸相關食物安全的紛爭，這只是整個農業政策導致貿易衝突的冰山之一角。於1994年的Marrakesh協定，讓WTO必要於1999年底前，啟動相關農業的新協商。美國和其它農產出口國家，都企圖要確保比在「烏拉圭回合」的結論還要更廣大的國際市場。但是一些糧食進口國家，包括日本和南韓擔心廉價的進口穀物將會造成其國內農民失業。「根據烏拉圭回合的農業自由化(agricultural liberalization)，這主要是基於照顧美國農業和小部份亞洲農業貿易商的利益，將會導致亞洲地區的小農民，陷入絕境。」，「關注南方於曼谷的機構」（Bangkok-based Focus on the Global South）的Walden Bello提出警告。
　
林業產品的貿易也會成為於1999年十一月在西雅圖會談的主要爭議事件。大部份的已發展國家將於2000年前對林業產品如紙類和木材，排除關稅，發展中國家也將於2003年前跟進。雖然如此將會如何，很難預測，但是環境學者提出警告，這將會造成林業產品的價格下降，而低價將會增加需求量。在華盛頓特區的美國森林和紙類組織(American Forest and Paper Association)肯定這個推論，排除所有的進出口關稅將會讓全球的木材消費量增加3至4%。於目前伐木公司鮮少基於可持續（永續）原則的情況下，消費和生產的增加將可能會增加對森林的開發（破壞）。
　
雖然協議的提案只有關稅，但是將來也有可能會擴展到包括一些對貿易的「非關稅」(non-tariff) 障礙。長期而言，這些條款可能擴展到關注其它對森林健康，以及於其內棲息的物種龐雜度的威脅。甚至在既有的協議中，相關降低引進外來種的傷害，已經受到重視。寵物和其它貿易引入的外來物種對本土物種和生態體系往往會造成嚴重的威脅，且也可能會因而要付出很大的經濟代價。
　
中國(目前仍不是WTO會員國)就控訴美國於1998年末禁止中國輸入裝運包裝用的木條，認為這是不公平的貿易障礙。美國政府發現中國製的木條內含有亞洲長角甲蟲(long-horned beetle)，這會對美國硬木森林造成嚴重的蟲害，所以頒佈此項禁令。「森林認證制度」(Forest certification initiatives)，企圖創造可持續伐木的市場條件，這也期望能餘位來幾年內進入WTO的協定條款中。
　
　

前進西雅圖
　
反對WTO的聲浪持續上升，許多政府已經開始注意到，若想讓世界貿易體系對環境友善，修正是迫切的需要。於1998年，GATT的50週年慶祝會上，美國總統柯林頓承認「我們必要做得更多，確保新經濟制度可以普遍提高人類的生活水準；各國間的經濟競爭，不應該變成在下降環保、消費者保護、和勞工生活水準上的競賽。」工業國家於1999年六月在德國舉行的G8高峰會議，這些世界領袖們同意「對環境的關注應該要完全的納入將來的WTO協商內容中」。但是其具體的內容，各個政府代表卻都保持著模糊狀態。
　
一個關鍵性問題就是各個政府是否準備要修正WTO協定，舒緩環境法案受到貿易的挑戰。NGOs特別堅定的認為「生態標示」(eco-labeling)的計畫案必要執行，用以確保消費者的權利，於其購買商品前，得知其該產品對健康和環境的衝擊情況。NGOs也期望WTO正式的認同「預警原則」，以及對多個國家達成的環境協議多幾分尊重，當其與WTO協定有衝突時。歐盟已經宣告通盤支持這些觀點，但美國仍然不太熱心於將任何新的確保環境的條款納入WTO。仍在進行中的牛肉荷爾蒙和GMOs事件，明顯的呈現出美國的觀點。
　
於正面方向，WTO已經在謀取排除各國對環境有傷害的津貼(subsidies)。世界貿易原則長期來都反對津貼，因為津貼扭曲經濟市場法則。美國和其它六個國家於將來的貿易談判上都建議基於這項傳統，排除對漁業的津貼。這項津貼，全球每年高達140至200億美元，這也造成全球漁船噸位攀升，撈捕能量過大，因而肇致現今漁業耗竭。其它對環境傷害的補助，也可有機會在WTO解套，包含花費於農業和能量津貼的數百億美元。
　
「世界貿易組織」(WTO)是如何的運作？這個問題也會在西雅圖的談判桌上出現。近來環境相關貿易的爭議大量湧出，這讓WTO進行詳細的監察；這也因而被認為秘密行事，對民主制度有根本的傷害。程序的修正是必要的，假若WTO想要獲得公眾支持，而得以持續存在。甚至是「經濟學者」(The Economist)期刊，支持自由貿易達到近乎宗教信仰的期刊，就指出「已經四歲的WTO目前在十字路口。它是否要轉變成準法院(quasi-judicial)的機構，成為世界政府的雛形，……..然而現在就被要求判定這項非常政治的問題。這是缺乏合法性的。」印度社運工作者Vandana Shiva也有相類似的看法，但她更深入的表示：「WTO基本上是第一個基於商業貿易的原則創立的憲法政府。其它的憲法政府都是基於人民和國家主權所建立的。每個憲法政府都保護生命高於利益。但是WTO卻是保護利益高於人類與其它生物的權力和生命。」
　
數萬個社運人士於1999年十一月匯集於西雅圖，要明白的表示反對基於狹隘的全球利益所建立的「國際統轄」 (international governance)。於「國際統轄」結構體中，建構更多的民主和環境原則將會是21世紀初最顯著的挑戰。
　
　

　＊本文即發表於 Taiwan Watch (看守台灣) 2000年 第2卷第1期

＊鄭先祐，文化大學生物系教授；郭金泉，海洋大學水產養殖系教授。

＊本篇題目的原文是『Challenging the WTO』，出自World Watch 期刊，1999年11月/12月號，第22至27頁。原文作者是Hilary French ，她是WorldWatch機構研究部門的副主管。這篇文章的內容是基於她即將於2000年3月出版的書，書名是Vanishing Border: Protecting the Planet in the Age of Globalization（消逝中的國界：於全球化時代保護地球），將由W. W. Norton & Company 出版。