搖盪的漁船：漁業保育和工作保障

《下半部》

可喜的是最近如基因轉殖魚，更好的技術之注入，更強勢的抗生素之發現和較快較可靠的控制生長週期等技術之導入，世界銀行在1995年就稱水產養殖為「下一個食物生產的大躍進」。但在躍入水產養殖的熱門行列中，有一些忠告。在亞洲，將其傳統養殖轉變方向轉向以出口商業產品為導向之時，許多漁民已經忘記了是什麼使得養殖業如此讓人心動，水產養殖可有效利用資源和整合各項食物生產方法。當前，一些快速擴展的作法使漁業、海岸、當地居民都為此付出了慘痛的代價，而削減了持續性產業的未來遠景。假設水產生養殖業繼續朝高密度(超集約)系統發展，那麼水產養殖的經營將有觸礁的風險，且會危害到野生漁業。¹⁰⁴

水產養殖不見得一定會造成環境損害。當然，幾世紀以來，養殖魚和稻米的種植已經是亞洲傳統農業的主幹。在那時候，依賴地方性可利用的資源將鯉魚和其他幾種淡水魚類養在一起的混養系統，逐漸地演變出這些魚類以富營養的殘留物及豬隻和其他動物的糞便、廚餘及藻類為食。乾季時，魚池的水還可應急作為農作物灌溉之用。長在魚池中的植物，不但提供了魚隻額外的食物，而且也可用來飼養豬隻和其他動物。魚池的富營養底泥可一年數次的掘起，施用在鄰近田地，形成農場的有機循環圈。¹⁰⁵

越來越多的開發機構、政府部門及研究單位都公認，傳統亞洲內陸的魚類養殖提供地方食物來源的保障，並且滿足家庭的營養需求。最近的研究指出，越南農民將魚養在稻田中，可節省28﹪的肥料。同樣的，在菲律賓的農民利用農田養魚，每公頃可減少25塊美元的除草劑與殺蟲劑。在非洲「迦納」(Ghana)的「Mampong」溪谷地區，按淨所得、總收入、種的龐雜度、水的循環次數和土地總生產值，以及效率的指標，顯示混養魚和蔬菜，可幫助農民獲得相當多的經濟和生態利益。這些農民也使他們家人飲食的蛋白質量多達一般標準量的120﹪。¹⁰⁶

水產養殖成為世界糧食增產最快的部門之一。在1993到1994年之間，低收入、糧食不足的國家以17﹪的速度，而全球以大於10﹪的速度快速成長。在1995年魚貝類之產值約360億，比1984年多100億。（在1995年，水生植物提供了700的額外產量，價值近60億。）水產養殖也在肉類市場上形成風潮：全球每年生產5公斤的牛肉，會有2公斤的魚來自水產養殖。在美國，養殖鯰魚的產量比小牛肉、羊肉、及小羊肉的總和還多。如果水產養殖持續平穩地成長，遲早此現象也會發生在別的水產生物上頭。¹⁰⁷

全球海洋捕獲量占80%的魚類總生產量，但水產養殖業者正很快地改變這個平衡。對某些魚種而言，養殖已經可以提供大產量。例如，現在將近40%消費的鮭魚，生活於養殖池的時間比在野外多；而10年前，則只佔 6%。同樣地，40%的軟體動物(包括：牡蠣、蛤、貽貝等)及65%淡水魚，主要生活在養殖環境或是某個飼養裝置內。據估計全世界養殖種類的85%，是非肉食性的淡水魚(如吳郭魚、鯉魚、及虱目魚)，以及在食物鍊下層的貝類。¹⁰⁸

在人為的環境中，養殖者可以以為操縱養殖魚之成長期，增加產量。研究專注於具抗病力的、生長速度的、更好吃、及可在高度人為控制環境中的魚種之努力，已有極佳的成果。在挪威，研究者已經育種出繁衍三代後的鮭魚，能夠比他們的祖先更能忍受10倍的放養密度。在1993年，菲律賓的研究者宣稱：已經成功地育種出「水產雞」(aquatic chicken)。飼養容易的貝類，以最少的餵食即可生產的便宜蛋白質食物，且成長比野生種快60%。¹⁰⁹

可融入當地環境的傳統養殖池的系統，已被單養超集約式的養殖企業所超越。超集約式單養系統主要飼養需要大量飼料、耗水及肥料的肉食性且具高經濟價值的種類。水產養殖已經變成資源密集，而不是提供資源再利用再回收的產業。目前水產養的種類都希望能快速的獲利，而並沒有思考水、飼料和土地的來源，魚在離開養殖場後往哪去，以及在養殖過程，環境付出了多少代價。甚至是擁有全世界62%的水產養殖總生產量的中國，現在也是朝向增產，提高輸出，而沒注意到環境問題。¹¹⁰

蝦子是最具利潤，也是最易造成污染的水產養殖產物。在過去的10年中，全世界草蝦的產量提升了6成，達到350萬噸。孟加拉、厄瓜多爾、印尼、印度等國，以及比較有養蝦規模的泰國及中國，在1995年，蝦子養殖就有63億美元的產值，並且是該國家的主要出口產物。¹¹¹

鮭魚養殖的成長曲線，跟蝦子的成長曲線是平行的。全球的生產量從1980年的7,000噸增加至1995年的500,000噸，產值超過20億。養殖冷血的溫帶鮭魚，主要集中於北方的國家，由挪威執世界的牛耳。近年來，蘇格蘭、加拿大、美國及智利，擠入世界鮭魚養殖的前5名。蝦子與鮭魚的養殖，在1995年總共雖只佔世界水產養殖產量的6%，但產值卻高達佔23%。¹¹²

集約養蝦業可以在短期間內，就有非常可觀的利潤。一個養蝦業者，在1年內，每公頃集約生產出4至5噸，產值高達一萬美金。虱目魚及鯉魚，每公頃的產值才大約只有一千美金。可是，這些經濟的回饋並沒計算生態及經濟的成本，例如棲地的惡化。把多樣的生態系統簡單化，漁民和人們失去許多自然生態財產，像是魚貝類、森林、木炭和其它產物，也失去了沿岸生態系統提供的服務，如水的過濾和淨化、養份的循環、污染的移除、減輕沿岸風暴和惡劣氣候對陸地的影響。一份在馬來西亞 「Matang」紅樹林的研究調查顯示，單單其對沿岸保護的價值就比養蝦池高出170%。¹¹³

可惜的是，適合養殖魚類的地區通常已經有野生魚類繁殖生存其間。以蝦子為例，其適宜生長的環境是在淡水和海水交會混合的地方，像是泰國和宏都拉斯的「Fonseco」海灣。將蝦池建在靠近生態環境適宜的沿岸區，養蝦業者可以容易地複製這些自然環境。在此他們可以用海水灌注養殖池，使農作物無法生長。環繞智利「Puerto Montt」的低漥海岸線區之貝類養殖場，已經被鮭魚的箱網所取代，而且抗生素和高營養飼料也污染了水質。目前的魚蝦池並非都是原貌，有些蝦池來自農業、虱目魚池、伐木場或礦區。儘管如此，水產養殖加速了沿岸野生蝦、石斑、海水鱸魚、蟹、烏魚、虱目魚和鯛類或其它種類之棲地的改變和惡化。¹¹⁴

水產養殖用人工池養魚，常常要和農業競爭用水，會使水資源的利用更加吃緊。水是生長、補充氧氣和將廢物從水產養殖系統中移除的媒介。大體上，高密度生產鯉魚和吳郭魚需要大約相同的水。每1噸魚所需要的水，相當於養吃穀類的牛和豬所耗用的水量。養1噸魚要消耗8噸的水，相較於1噸豬肉需5噸水，而一噸餵穀類的牛肉則需要8.5噸的水)。但是蝦類集約式養殖是養殖一般魚類耗水的10倍。這會對當地的供水造成非常大的壓力。¹¹⁵

取代野生棲地，已經對野生的捕撈量造成可預期的影響，例如在印度「Ramachandrapuram」近海村莊，漁民反映，在養蝦池興建完成1年後，野生魚類的收獲量就縮減了10倍。在孟加拉的「Sundarbans」地區，因為剷除紅樹林興建養蝦池，改變淡水和海水的交流，使得漁民感受到野生捕撈量下降了約80%。最嚴重的壞記錄是發生在泰國，在1980年大量養蝦池的發展，造成全國有一半的紅樹林消逝；雖然這些養蝦池每年可出產12萬噸的養殖蝦子，但卻造成野生魚的捕獲量減少了80萬噸。¹¹⁶

養殖肉食性魚種，如鰻魚、鮭魚、蝦子或鱒魚，這些都會對野生魚類造成巨大的壓力。因為肉食魚類需要從其它魚種獲取成長所需的氨基酸（蛋白質），這些養殖時所餵食的高蛋白質飼料，就是從野生的魚種所作成的。養殖1公斤的鮭魚或蝦子，就要消耗5公斤來自海洋魚類所作成的魚粉。在柬埔塞(Cambodia)、泰國、和越南南部的內陸，養殖業幾乎完全以小型野生魚類做為飼料，而這些小魚乾製後，也是一般窮困人家的食物。養殖業消耗全世界魚肉產量的20%，這是造成過度撈捕的禍首。事實上，每年有600萬噸的野生海洋漁獲量是被用來餵食養殖魚種。可以預期至2010年前，全世界將會有更多的魚肉是被用來飼養高經濟價值的肉食魚種。如果魚類直接用來提供給人類食用，而非被其他肉食魚捕食，這對人類是比較有好處的。¹¹⁷

養殖業並不會只對陸地和食物有所需求，其對海洋魚類也會造成威脅。魚池若管理失當，也會有可能「漏出」到四周的地區。因為魚類生活在水中，牠們的排泄物、殘餌若不加以處理，則會直接進入水中。「蘇格蘭」的研究員估計：每噸養殖魚會產生將近1噸的排泄物。雖然這些排泄物大部分是無毒的，但這些養分充足的排泄物卻會使水體優養化及藻類大量繁衍。在英國、美國、加拿大等地的集約式鮭魚養殖場，產生廢棄物的量相當於一個50萬人居住之城市所排出的量。¹¹⁸

另一個水產養殖對野生種的威脅是因為養殖魚類（包括馴養或養殖之魚種）逃脫至河川、湖泊或沿海區域所造成。這些逃脫的魚類可能會吃掉野生種，或與野生種競爭食物，甚至在某些區域完全取代野生種，因而稀釋野生種之基因庫。挪威科學家在最近的一篇報導中指出，在4尾洄游產卵的鮭魚中，即有1尾源自養殖場。鮭魚最易成為取代的犧牲者，因為野生鮭魚之所以能生存於大自然荒野中，主要是牠們有洄游到其出生地產卵的特色。養殖的鮭魚，因其被飼養在箱網中，所以沒能發展出此洄游的形質。一旦養殖鮭魚與野生種鮭魚交配，就會發生取代的危機。當取代物種是外來種時，問題更嚴重。在1996年的一場沿岸暴風雨，使得將近10萬尾養殖於大西洋 「Puget Sound」的鮭魚逃逸至太平洋。結果，造成美國聯邦政府和地方官員為保育瀕危的太平洋野生鮭魚，於美國哥倫比亞等河川之復育，功虧一簣。¹¹⁹

除了漏出到周圍環境外，拙劣的養殖管理也會惡化養殖場自己。養殖一段時日後，由於大量投予飼料(通常是用電力或以人工投餌) ，高度污染和疾病爆發通常會導致產量降低，最後只有荒廢養殖池（廢養）。在1967年到1985年之間，台灣蝦類養殖業者，每公頃產量創下由1.4公噸暴增到3.6公噸的記錄。但是在1980年代末期，台灣的養殖業因為一連串的疾病爆發和經濟危機，而完全崩盤，留下來一片撕毀的大地景色。位在泰國灣上方之養蝦池，有90%以上由紅樹林沼澤改建而成。由於淤水太多及池塘阻塞，在養殖兩個季節後就已完全沙漠化（廢棄）。依據國際野生動物基金會（World Wildlife Fund International）的統計，在1985年到1995年之間，全世界荒廢15萬公頃的蝦池。就是在最好的情況之下，因為投餵大量食物和肥料，養殖蝦池的平均壽命大概也只有10年。¹²⁰

各國政府逐漸了解養殖之破壞性。為了保護沿岸區，於1996年8月，宏都拉斯(Honduras)政府實施禁建新的養蝦場一年。同一年，印度的最高法院宣布在500公尺高潮線內禁止蝦類養殖。相同的，挪威也禁止在峽灣和近海區域，設立鮭魚箱網養殖區。除了消極負面的限制水產養殖，各國政府也開始正面重視水產養殖。例如，印度政府補貼供應當地居地食物來源的小型水產養殖計畫。¹²¹

在水產養殖快速的成長之下，耗資源較低的養殖生產計畫是有必要受到鼓勵的。然而至今，生產情況並未實質的調整，也未調查。依據在1995年的「負責的漁業指導法案」，聯合國「FAO」公布對永續水產養殖產業的指導方針。經由來自各國政府、科學家、環境保護者、和養殖戶的支持，這些指導方針或許將可以幫助水產養殖對環境上的衝擊，減到最小。由將近100個國家簽署的，漁業在「全球食物安全性」上的任務之個別協議，1996年「京都宣言」（Kyoto Declaration），呼籲研析水產養殖對環境和社會的衝擊，以及要使用本土魚種。¹²²

明顯的，在「FAO」的指導方針和「京都宣言」的內容中，都沒有排除應該視當地情況，規畫更詳細和位置特定的計劃，但他們是指出需要有更寬廣的關注，建議各國政府要支持建構全球策略。在這建構完成之前，運用區域劃分限制，以及資源整合和營養循環的最低標準，可以幫助減少水產養殖業的缺點；而以經濟利益和資金投入獎勵「乾淨生產」(clean production)，可以幫助清除目前偏向破壞操作的「水產淘金熱潮」(aquatic gold rush)之「短視經濟」(runaway economics)。¹²³

因為這水產養殖仍在變遷熱潮中，讓農民、水產養殖官員、和其他養殖相關人員有一個引導未來的發展，將水產養殖業帶回到其源頭的機會。但為要恢復水產養殖源頭的健康，至少需要有三個關鍵性的改變。第一，鼓勵養殖戶養殖，諸如：吳郭魚、鯉魚、鯰魚、和貝類等，只需少量魚粉的魚種，如此可以降低養殖對野生族群的壓力。養殖本地魚種，不要養殖外來魚種，即使牠們逃逸，也不會造成取代之問題。¹²⁴

第二，停止開發珍貴的海岸地區，特別是野生生物賴以為生的區域，是絕對必要的。喪失這些區域會使得生態物質和服務(service)功能缺失，這些包含海岸的保護和維護，和持續維持野生魚族群之繁衍。最後，業者必須要防止水產養殖造成污染，增加資源的再循環利用率，以及盡可能的封閉「魚類生產的迴路」? 。¹²⁵

隨著全世界人口的上升，迫使人類增加對魚類供給和蛋白質來源的需求。通常地，更多人將會期望水產養殖業可以提供魚類之部份來源。在好的情況，聯合國 「FAO」預測到2010年的養殖漁業將可供應約3,900萬公噸的漁產品，比現今產量多70%。這可能是要靠水產養殖業從亞洲及歐洲，這些傳統養殖地區，往外拓展，增加投資和技術的轉移。但是在水產養殖的環境和飼養肉食魚類的問題被考量之前，養殖戶可能不太會瞭解水產養殖的潛力。¹²⁶

搖盪的漁船：漁業保育和工作保障

漁業法規的全球化

因為魚群游走跨越國界，而且不按管理方案洄遊。許多組織和機構企圖監視廣大海域，或嘗試去保護魚群所有游過的區域，它們似乎已提出一個管理漁業的理想制度。目前存在許多具備如此作用的組織和機構，而且已經收到不同程度的成效。

從正面而言，例如在1980年代末期的「南太平洋漁業論壇組織」(the South Pacific Forum Fisheries Agency)，曾禁止用大型的流刺網在此區域捕魚，為1991年全球禁止使用此毀滅性漁具奠下基礎。而且，創立於1923年的「國際太平洋比目魚委員會」(International Pacific Halibut Commission)，就曾幫助過兩各會員國，從1970年代中期生物瀕於滅亡和經濟危機的邊緣要回其管轄權，並帶入至1990年代的高生產、低混獲量、以及管控漁撈的新時期。¹²⁷

然而其他組織，例如「太平洋鮭魚委員會」(Pacific Salmon Commission)，已經失去保護漁業的功能，更惡化不同漁民體彼此間的鬥爭。尤其當這些倍受爭議中的魚種，例如：鮪魚及旗魚等，因其具高度洄遊性和高經濟價值，穿梭在開放的海洋和許多國家各自擁有的經濟海域間，更會使得這些問題更加棘手。「國際大西洋鮪魚保育委員會」（International Commission for the Conservation of Atlantic Tuna，簡稱「ICCAT」），就被美國一個漁業部門的官員稱為「經營管理的惡夢」(management nightmare)。這個由 22 個會員國所組成的委員會，由於彼此不協調和缺乏共識，配額訂的太高，而引起無限制的商業性捕撈，造成魚群急速萎縮。雖然保育大西洋鮪魚是 「ICCAT」存在的目的，但依據「海洋生物保護機構」(Marine Conservation Biology Institute)主席「Elliott Norse」的指控，「ICCAT」對漁業的主要貢獻卻只是在記錄大西洋鮪魚群的減少情況。¹²⁸

由於許多魚群缺乏最基本的保護和照顧，以及一些魚種跨越不同國家的領海，現有的委員會組織和協商合約，在漁業保護上有不同程度的成效。實際上；有效的漁業保護需要全球性的參與。然而現今世界上的漁業卻缺乏廣泛的國際性組織或公約。幸運的，越來越多國際性協議開始正視過渡捕撈問題及海洋管理，尤其是1982年的「聯合國的海洋法」（UNCLOS）。在相關的漁業成長反應上，在1990年初期，許多一般性的國際會議和共同聲明開始浮現出關懷漁業的字眼。「聯合國的海洋法」在1994年 11 月1 6 日即開始強制施行，而且在一年內，世界漁獲組織即完成遠洋漁業管理補充條約的制定。¹²⁹

如同一部海洋憲法，「聯合國的海洋法」已制定廣泛的模式來管理海洋的使用和規劃，並運用於環境的保護。聯合國的海洋法只是把早已實施和國際習慣法（慣例）正式化，最明顯的就是大部份國家宣示擁有「專屬經濟海域」（EEZ ）的主權。但有些部份它也超越目前國際的常規。在320條法規和9項附議，外加於 1994 年的相關海底開採的補充協議中，聯合國的海洋法已經對漁業管理採取「預警原則」?(precautionary principle)建立基礎。相關這些基礎的條文有建立環境影響評估和監測的制度，管制技術和外來物種的引進，監測和管制污染，以及保護稀少、瀕危或受威脅的生態體系和棲地。¹³⁰

然而，這些雖然已經載入文字的保育原則，但內容語意卻常常相互矛盾，已經被證實是窒礙難行。雖然條約宣告要各國保護其領海的環境（由海岸算起12海浬的範圍），但卻沒有明訂於此領海區域內保育漁業的責任。一些相關條約雖然已經開始嘗試釐清這些矛盾和語意不明確的疑點，但是這些條約都是朝向漁業發展和利用，而不是保護和保育漁業。¹³¹

有一個值得注意的例外，就是全球流刺網(driftnet)的禁用。由於受到南太平洋地域性禁令成功的鼓勵，促成聯合國於1991年通過於遠洋全面禁用流刺網的條約，並於1992年6月宣告執行全面禁用這種沒選擇性的捕魚工具。流刺網可在海水中延伸50至60公里，可捕獲大量的魚類、海洋哺乳動物和鳥類，這對海洋環境的生產力有很大的破壞力。除了少數區域仍抗拒外，這些巨大流刺網的使用，已經不復見於現今的海洋。然而，這項舉動導引一些漁民仍然會運用延繩釣(longlines)和其它具破壞性的撈捕方法，來規避這項禁令。¹³²

為要補充海洋法的缺失，在1992年「世界高峰會議」(Earth Summit)，經過全球多數政府聯合簽署的「21世紀議程」(Agenda 21)，就有相關海洋的章節，強調永續利用，以及保護海洋資源和棲地。如同海洋法，這些章節對保護漁業和永續經營管理方面都仍嫌薄弱。然而，當因應「地球高峰會議」所形成的機制，「聯合國永續發展委員會」(U.N. Commission on Sustainable Development)預備在1999年討論海洋之際，這將是全球社會形成有力共識的一個重要機會。¹³³

按「海洋法」的一般指導方案和「21世紀議程」的章節內容，全世界已有60個以上的漁業國家在1995年志願簽署「負責任的漁業」 (Responsible Fishing)行動條約。這是由聯合國「FAO」支持促成的行動條約，宣示永續漁業發展、經營管理、和保育的原則，且也要應用這些原則於水產養殖。混獲和貿易量也是關注的重點，但這些條約仍是忽略津貼的問題。雖然很多國家已經簽署這項行動條約，但確實實行「負責任的漁業」之國家卻是不多。¹³⁴

高迴游性和遷移性魚群的國際大會，議題包含所有游走於各國經濟海域間和遠洋迴游的魚群，終於1995年完成公約的簽訂。遷移性魚類包括已經受「過漁」傷害的高價鮪魚、旗魚和鯊魚等，這些於1994年全世界的撈捕量就近1,600萬噸。這個國際大會簽訂的公約是國際上第一個拒絕使用「最大持續生產量」(maximum sustinable yield)為標準的漁業條約，而且也是第一個使用新的「預警原則」為標準。這個預警原則強調，當發現有些舉動可能會造成不可逆的或是對後代子孫有嚴重的後果發生時，即使在沒有清楚的科學證據可資證明的情況，社會仍應該就要採取行動（制止此舉動）。這種預先防範的措施可以幫忙導入更負責的漁業，以及為可持續漁業建立新的準則。然而，對大多數的海洋漁業，嚴重的傷害是已經造成了，因此這些「預警」的措施應必要立即執行（參考表3）。¹³⁵

表3. 「預警原則」 (precautionary principle)的範例。¹³⁵
 

在問題顯現之前，就開始控制「入漁」。 經由漁業所有權或入漁限制的一些方法，促進實現負責任的漁業。 訂定最大捕獲量和最高總捕獲率的標準。 建立撈捕的限制和規定上限範圍。 如果超過上限，就立即進行復育計畫，以回復族群數量。 減少津貼補助，鼓勵漁業發展達到經濟上可自給自足的狀態。 建立數據收集和數據回報體系。 避免撈捕太小型或太年輕的魚類個體。 使用更具選擇性的漁具，以減少混獲。 建立海洋保護區，以提供魚群可有避難場所和重建棲地。 發展經營管理計畫，可與漁業擁有者合作，以及確保現行的參與和回饋的溝通。

在這項國際公約下，簽署國家同意他們的漁撈船隊，將都會遵照各國家各地區的協議法規，無論其是否為會員國。於1995年聯合國大會主席「Satya Nandan」所言，各國政府都應要參與合作管理漁業和保育魚群，否則就應不准捕魚。為要落實公約條款，這項國際公約創立一個由不同國家代表組成的合法權力機構，所有漁船都要向此機構註冊登記，以及接受此機構調查其在海域作業的情況。¹³⁶

雖然在國際漁業法案中已經有「預警原則」的法源，但是這項更嚴格的條款仍未能實施，因為批准認可的國家數量遠低於大會的最低標準（30個國家）。全球前20名的漁業國家，只有4個國家（俄羅斯、挪威、冰島、和美國）已經簽署，並獲得該國政府的批准認可。前20名中的6個國家（泰國、北韓、馬來西亞、越南、秘魯和智利），甚至仍然沒有簽署，更談不上批准認可。¹³⁷

因為全世界許多主要的漁業國家仍然逃避他們在海洋活動所應負的責任，所以漁業保護只好要從最近國際為保護「海洋生物龐雜度」? 的協定公約，尋求力量。於1995年11月在印尼雅加達(Jakarta)舉行的「生物龐雜度國際會議」(Convention on Biological Diversity)中，就提出保護海洋生物龐雜度和永續利用海洋沿岸資源的呼籲與行動計畫。「雅加達宣言」(Jakarta Mandate)將海洋漁業保護推向更寬廣的生物和社會目標。例如：在太平洋西北的鮭魚保護，不但要保護鮭魚完整的生態體系，而且也要將鮭魚的漁業利益公平的讓漁民和當地人民分享。這項工作需要後續行動，落實行動將是不容易的。這將需要有明確定義的觀念，建立進展的指標，記錄各項成功的案例，以及藉以建構國家立法和區域行動計畫的模式。¹³⁸

無論如何，雅加達宣言對魚業資源經營管理，刻畫出一個重要的轉變點，這將可幫助從引導朝向新的法規和公約，在關注於保育下尋求發展，而不是將焦點放在成長、發展和供應上。如果雅加達宣言可以有效的落實，整合海岸管理，海洋保護區，以及其它保育相關行動將會更廣泛的運用，這將會對全球漁業、海岸生態體系、和海洋生物龐雜度都會有利。真的，這就是魚類所需要的。若沒有健康的棲地，魚群數量是很難有恢復的機會。¹³⁹

正當最近這些公約協定開始填補國際法規的空隙時，全球漁業的最根本問題，過度投資和津貼補助，已經顯現出來。更重要的，幾乎存在於每份公約和條例，雖然陳述的目標都是保育，但是保育和預警原則都沒有明訂、有明訂的卻是可忽略的、要求是鬆散的、以及物種和海洋棲地的保護區都太小而沒有功能。雖然這些全球普遍有共識，但有許多仍未被（政治上）批准認可，因而欠缺合法效力。如同聯合國「FAO」官員「Jacques Diouf」於1995年提出的警告，自願性的調整漁業的體系並未奏效。¹⁴⁰

我們需要更根本的改變成「預警式」的經營管理制度。現行的漁業經營管理制度，鼓勵發展、成長、和最大生產量，這已經適不適用於面對現今問題的挑戰。目睹隨著超越「最大持續生產量」所造成的過漁和漁群崩解的影響，漁業生物學者、決策者、和漁民現在都需要學習邁入「預警式」經營管理的時代。於某些方面而言，現存的國際法規已經為新時代建立基礎了。¹⁴¹

重新校正方向

如果可以極力主張劃分世界海洋和控制漁場，並且運用生態學和社會關係來調整劃分，魚群和漁民將可有很大的受益。陷於衰敗情況的海洋資源，漁民需要快速的從現今的過度投資和高度津貼補助的陷阱中，跳脫至可更持續、更能有生物敏感度的，和社會多元的願景。在過渡期，將會爆出一些短期的經濟及社會之崩潰，但長期而言，將可使漁業恢復，並使漁民享受更大的報酬。關鍵因素在於社會如何去指引這些改變，並協助短期的經濟困境，或就僅僅讓這些籌碼（漁業資源）如所預期的消逝。¹⁴²

有一件事是很清楚的，那就是漁民僅知道如何去操作漁船及捕魚是不夠的。他們需要參與經營管理及保護資源。漁業經營管理每天的工作和責任是否可於社區層級發展；是否可讓漁民和地區或國家政府共同分擔，或是授與個人，或是轉移給國家或者是以上的結合；將漁民、科學家及資源計劃者結合起來；等等都是在漁業資源經濟開發壓力下，恢復生態現實之關鍵。¹⁴³

改變兩個其他現況也是對漁業永續經營之重要前提，第一，將保育觀念帶回漁業管理的前線有其決定性。以更整體的，基於生態考量的方式，涵蓋魚類的生活環境，以及造成最大代價（傷害海洋）的陸上活動，這是邁向更新漁業資源的漫長之路。第二，對減少漁撈及限制入漁方面，以經濟方法及政策改變是必要的。達成此一目標的明顯政策就是政府需要減少對漁撈船隊之補助，以及檢討造成「漁撈能量」(fishing capacity)?暴增之經濟誘因。¹⁴⁴

為促進保育，漁民及官員必須將魚類視為廣大生態體系的一部份，而非只是摘取之產品。可協助此改變的工具，就是「沿海整合管理」 (integrated coastal management ，簡稱「ICM」)。經過以社區為主之計劃過程，「ICM」可使不同群體的人們，如：漁民、政府人員、貿易人員及一般公民，去認知他們共同的問題及目標，並且去設定方法，來建立他們共同關心的問題。討論、練習繪製地圖、和參觀地點，這些都可幫助人們連接土地和水之間的使用，和構築健全的漁業。¹⁴⁵

在菲律賓有超過10年的「沿海整合管理」的經驗，這是一連續仍持續進行的過程，顯示研究漁業資源保護的重要性。親身目睹棲地的恢復及漁獲量的增加，以及兩者之間非常密切的關係，這些對漁民及廣大社會都是很重要的。紅樹林的移植計畫和人工魚礁的投放，都是幫助一些魚群可快速恢復的具體方法。當人們感受到他們（保育）工作的直接成果，他們將會更有意願從事於更長久的保護工作，例如：建立「海洋庇護所」(marine sanctuaries)，這就是劃定一個完全禁止撈捕的海域。¹⁴⁶

在漁業資源易受影響或是易受到壓迫的地區，設立禁止捕魚區域、季節性的禁止捕魚、以及海洋保護地區，這些都可以有效的幫助恢復漁業資源(參考表4)。一份於1982年在美國「德州」 (Texas)近海蝦類資源的研究發現，就在禁止捕蝦一段時日之後，使得幼蝦可以成長到上市的體型，捕蝦業因此就增加900萬美元的產值。於1997年，有一群國際海洋科學家呼籲政府，對增加海洋保護保留地從現行的0.25%，提升到2020年的20%。此行動可使枯竭的漁業資源有喘息的機會，再配合有效的管理魚場，估計可提高1,000萬噸的產量。¹⁴⁷

除了棲地保護之外，利用政策或是各種不同的工具，限制資源的使用都有助於漁業資源的保育，如透過海洋保護區，或是季節性的禁止捕魚等。另外透過更嚴格的「入漁」限制，例如：「個別可轉讓配額」(Individual Transferable Quotas，簡稱「ITQs」)制度。在漁業權開放或共同分享的制度下，漁民必要捕撈到魚獲後，「所有權」? 才能具體化。若在「ITQs」制度下，卻是將對魚群的「所有權」，延伸到仍在水中的魚群。然而，這種「ITQs」制度並無法保證魚群可以因而回復。如果「ITQs」這個保護措施，再加上公平及審慎的處理，則人們可能會遵守此限制，故魚群仍有快速回復的機會。另外，減少對資源直接立即的施壓，這可讓漁業和決策者換得較長的時間，建立更嚴格的規範，削減撈捕量；從長遠來看，這將可達到更多的回饋。¹⁴⁸

為要限制漁民的入漁權，很多政府運用市場機制，其中「ITQs」是最有名的。「ITQs」規定每個漁夫在特定區域的捕魚配額，及在市場上買賣的特定時間。由於個人配額隨著「被允許」的總漁獲量之增加或減少，理論上，漁民應該會願意花較長的時間保護整體魚群，因而個人可獲得較大的利益? 。¹⁴⁹

目前在澳洲、加拿大、冰島、荷蘭、紐西蘭、和美國等國家執行「ITQs」的成效不一。「ITQs」制度促使出售其配額的漁民，領取退出此產業的津貼，因此，可以降低「過分投入」的現象。但這種可買賣的制度，容易造成配額集中，讓少數可買得起的人可收刮大部份配額而獲取暴利。於1986年，紐西蘭實施全球第一個「ITQs」計畫，次年，該國的三大漁業公司就已經控制43%的「ITQs」。在5年內，這三大漁業公司更進一步控制了「ITQs」的一半。使得小公司和小漁民只好完全結束營業，或只得回頭承接大公司的轉包配額。¹⁵⁰
 
 

表4. 幾個選擇的海洋保護區域和國家的法律。¹⁴⁷
 

問題	處理與反應	結果
菲律賓的「Apo」島的珊瑚礁庇護所（保護）區
過漁和使用具破壞性的捕魚方法，損壞當地的漁業經濟和珊瑚礁生態。當地漁民必須航行30公里才能發現漁蹤。	「海洋保護和開發計畫」始於1985年，此計畫提供環境教育、在其它部門的工作訓練和水資源保護尺度。 珊瑚礁海域劃分成四個區域（其中有些區域使用者需要付費）：釣魚和潛水區、下錨區、休閒潛水區、以及游泳、划船、浮潛、。和釣魚綜合使用區。	在1988年可食用魚和貝類復甦。漁民可以在周遭水域捕到魚。 　 經過10年後，珊瑚礁完整，魚產豐富，稀有種如高價的巨蚌繁盛。
小安地列斯(Lesser Antilles)的沙巴(Soba)島嶼的海洋公園
繁榮的觀光產業對生態之衝擊－包括船錨對珊瑚礁的破壞、遊漁、潛水和高度地捕撈海洋生物。執行及監視行動欠缺足夠的資助。	為保護整個沿岸區，由當地設計自我管理和國內補助的海洋公園，於1987年成立。 珊瑚礁海域劃分成四個區域（其中有些區域使用者需要付費）：釣魚和潛水區、下錨區、休閒潛水區、以及游泳、划船、浮潛、。和釣魚綜合使用區。	海洋公園的遊客量增加維持當地相關企業的成長，包括遊客服務、維修和巡邏。 對使用者收費，向觀光客索取停車之入園費。 保護海洋資源。
違法採集珊瑚普遍，剝蝕完整的珊瑚礁並造成沙灘侵蝕。	禁止採集珊瑚礁和相關活動。 資助珊瑚採集業者轉業。 對採集者、警察和社區、推動大眾教育，提高對珊瑚礁採集肇致破壞的認知，以增進遵守禁令的意願。	1984至1993年間，非法珊瑚礁採集下降48﹪。 於Rekawa地區施行「特定區管理計畫」，整合永續享用策略，包括漁業、農業的土地使用、和海龜的沙灘棲息地。
貝里斯(Belize)的「整合式沿海區域管理」（ICZM）計畫
「過漁」造成數種商業魚種的減少；非法捕撈體長過小之貝類和龍蝦之行為頻繁。 觀光活動欠缺管制，遊艇交通量過多、遊漁和潛水人數過多。 陸地活動造成沿岸嚴重流失、污染和侵蝕。	經由「技術和指導委員會」制度化支持「ICZM」，主掌追蹤調查、教育和訓練中心。設立禁漁區。 訓練漁民、潛水經營業者和觀光導遊保育知識。 立法支持保障沿海地區經營計畫之具體化。	訂出七個珊瑚礁保護區，並成為「UNESCO」世界資產地區。 經由收取觀光使用費，貝里斯的漁業和觀光事業，可自給自足。 設置停泊處阻止珊瑚礁之破壞；由漁民監測和評估魚群資源。

紐西蘭因此已做部分修正，而其餘地區也發現「ITQs」對社會的衝擊面。紐西蘭的「毛利」 (Maori)漁民可配領整組的配額；而「阿拉斯加」(Alaska)則發展「社區發展的配額」(Community Development Quotas)制度，專屬給予當地社區的小規模漁民。在阿拉斯加、紐西蘭和其它地區，決策者已經對配額所有權的合併有所限制，以防止獨佔情形的發生。¹⁵¹

如此制度還是脫離「ITQs」想要達成的保育目標。雖然「ITQs」制度是可以降低對特定漁場和魚種的壓力，但卻可能迫使漁船跑到別處捕魚。配額也可能鼓勵漁民選擇捕撈高價值魚種，因此增加「混獲」量。「經濟合作暨發展組織」（Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱「OECD」）的漁業委員會，研析31個「ITQs」制度，發現通常使用的相關準則，有捕獲大小尺寸的限制、用具的限制，和運用禁漁期，以期幫助減輕配額制度的缺失。¹⁵²

較好的保護魚類方法，可能是直接對取用自然資源活動抽稅。根據漁民的捕獲量課稅，這也可以用來支付漁業管理經費。許多工業國家對於漁撈許可證和執照都徵收費用；對於特殊漁具或捕魚法徵收稅金，也應可視為理所當然。澳洲現行對其國內漁船在碼頭卸貨量所賺的錢，徵收2.5％的稅金。依「Matteo Milazzo」的估計，因為未對國內或國外的漁船徵收費用，全世界各政府損失在30至70億美元之間。¹⁵³

除了課徵漁民取用資源的特權外，減少津貼補助金也可幫助保護魚類資源，並且可節省政府和納稅人的錢。原本打算幫助漁民的經濟方案，因為助長捕魚是免費的錯誤觀念，而破壞了資源。推動全球減少對漁業的補貼是非常重要的。這些有補貼制度的重要國家包括：中國、歐盟、挪威、俄羅斯和美國。他們花數以百億美元來支撐一個膨脹的、無效率的漁撈船隊，但卻只花5億元的預算（這些政府總補助金的5﹪），來削減撈捕能量。¹⁵⁴

當然，減低「過度投資」可能會對那些以漁業為職業的人，造成失業問題。在過度擁擠之產業化的漁業，結合短期用經濟援助方式，協助過多的漁民轉業，以及長期的限制讓整體漁撈產業之規模下降，可協助解決這些問題。

在工業化的國家，政府雖然已經開始支付漁民轉業訓練工作之經費及漁船之收購，但由於欠缺一些重要配套措施（如應要減少95﹪之補助金，因為這會促使漁民留在原工作並增強他們撈捕能力），而導致不是非常成功。加拿大的大西洋岸有一個近20億美金用來協助當時漁民償債問題之5年期社會調整計劃，被批評為只是一個大型之社會福利計劃。在1996年，歐洲聯盟挪出22億美元來支付轉業漁民之職業再訓練及失業漁民經濟協助之經費。但由於來自產業官員、政治人物及漁民的強大壓力，歐盟之官員對縮減漁撈船隊讓步，並延遲所需要的改革。¹⁵⁵

在發展中國家，協助漁民轉業之挑戰更是艱辛，因為比起已發展國家，發展中國家有更多人民依靠漁業為生，其他工作機會較少，且政府解決這些問題之財政資源也較缺乏。而且，從加拿大的大西洋海岸到東南亞洲之沿海社區，漁業不僅是一種工作，同時也是一種生活方式。在一項對菲律賓9個社區資源管理計劃的調查中，超過80﹪的漁民認為即使他們有一個收入不錯的工作，他們也不會離開漁業這個工作，因為他們的生活跟海洋是如此緊密的結合。一些政府機關以提供其他工作來增加一些兼職及季節性捕魚之漁民之收入，主要是為減少漁撈，而不是為那些想要留在漁業之漁民創造新工作。這種結果使整體的漁撈壓力減少，並使財富分配到更多漁民。¹⁵⁶

有些社區則希望，保育魚類並把它當成重要食物及工作來源，因而要求大型漁船離開小規模漁民作業的區域。在印尼，近30,000個島嶼所涵蓋的海域面積比起美國大陸還來的大。印尼政府自1980年起，實施不准中型和大型漁撈業者進入沿岸捕魚。這項禁令對闖入此區域的狀況，已發揮保護的作用，並鼓勵當地漁民參與巡邏海域的工作。相似的狀況，發生在印度沿岸。超過700萬的小型漁撈業者在此作業。於1995年成功的對政府施壓，達成禁止與外國投資合作的漁船進行捕魚。智利最高法庭則在1997年末，宣告禁止美國拖網漁船進入他們的水域。¹⁵⁷

有些國家採用限制漁撈方法，取代對漁區的管制。例如﹔「納米比亞」(Namibia)已經通過一個不准拋棄(混獲)的法令，禁止將可食用及可上市的魚拋棄回大海。這項法令對所有漁業通用，採取配額制度，並設海上觀察員來執行此一法令。自1990年代早期實施此一法令以來，此項政策受到產業的廣泛支持，並被認為是減少漁獲丟棄的有效辦法。挪威亦在1996年也通過類似的立法。¹⁵⁸

美國漁業官員現正對「混獲」問題進行更強硬的立法，這個法律要求使用更具選擇性的漁具。每件價值75~500美元的防止海龜入網的「海龜逃生裝置」(Turtle excluder devices，簡稱「TEDS」)，在美國的「瀕危生物法規」(Endangered Species Act)要求下，捕捉蝦子的拖網漁船中必須在網子裡配備狀似漏斗的此種脫逃裝置，海龜才得以免遭溺斃。這個裝備，已經幫助並保護在墨西哥灣中「Kemp’s Ridley」海龜，以及無數的硬骨魚類。根據聯合國「FAO」的說法，在全世界投資選擇性漁具，可減少近60%之漁獲拋棄，以致每年增加1500萬噸的漁獲。¹⁵⁹

另一個削弱漁業的事件，是現存協議和法規都缺乏執行及監督的能力。在此議題上，許多社區正教育漁民及社會大眾氰化物毒魚的危險性，並尋求支持氰化物毒魚禁令。較不受到社會大眾之注意的深海漁業，澳洲及紐西蘭則利用衛星系統去監督漁船是否到禁漁區或限漁區。「SPFFA」正計劃採用相似的系統去監督南太平洋水域數百艘的船隻。¹⁶⁰

最終所有成功的管理是要依靠正確的魚類族群資料，以及考量「生物不確定性」?(biological uncertainty)的捕撈限制。然而，雖然有意朝此方向發展，卻因為許多發展中國家沒有漁業部門而受阻。結果漁業問題仍是在農業及商業部門的監督之下，而這些部門卻往往沒有諮詢那些了解漁業資源的變動性和複雜生態體系的科學家，以及資源使用者的意見。¹⁶¹

對強調需要較好資料的一個好方法，來自珊瑚礁科學家及海岸管理者，他們最近已獲得水肺潛水者的協助。全世界超過七百萬個自願收集資料的業餘潛水者，接受魚類及珊瑚種類鑑定之基本訓練，並從事初步的區域評估。這些資料再由科學家彙整，放入名為「Reef Base」的CD-ROM，成為全球性儲存檔案。這些資料可協助決策者去了解珊瑚的狀況及趨勢。越來越多關心者和志願者將可協助來克服資金和資料的不足，並且使大家對於世界漁場災害的問題有較多的體認意識。¹⁶²

此外，除了現場調查之外，測定海洋環境大規模改變的影響是值得注意的新方向。例如海洋的溫度、鹽度、海流，現今已發展出更精確的模式，可以幫助政府官員更易區別，是由於過漁或者是群聚自然的洄游，或者是海洋、天候狀況改變，所造成的變化。然後，政府官員可按情況調整限制漁獲量。¹⁶³

努力維持可持續的漁業，也意味必要考慮到需求面。我們可利用市場機能（如對該項選擇徵收高價，等等），排除對有害環境的撈捕方法和其產品的需求。美國的消費者在1980年代末期聯合抵制鮪魚罐頭，成功地迫使漁民改變捕獲鮪魚的方式，並因而協助保護海豚避免在拖網中被混獲。於1996年的4月，「世界自然野生基金」(World Wild Fund for Nature) 聯合世界最大海洋食物產品製造商「Anglo-Dutch Unilever 」，共同建立永續漁業的實質誘因。這個誘因就是透過一個獨立的「海洋主導委員會」(Marine Stewardship council)，可以替以可持續方式捕獲之漁貨，貼上「生態標籤」(ecolabel)。類似像這樣的更多努力，會說服製造商以其它產品來代替魚油及魚粉，說服從事漁撈人員改變浪費的習慣，並且使人們要慎重的挑選所要吃的魚種及產品。¹⁶⁴

推動消費者教育，也可減少人類對於消耗環境成本較高的活魚及特製產品等方面的需求。喜愛享受魚刺湯、活魚及其它水產佳餚的人們，應該被索取因為他們的口腹之慾使得毒魚等有害的捕魚方式盛行所應付出的全額生態成本。¹⁶⁵

最終決定捕魚未來的形態還是在陸地上，而不是遠洋或水底棲所。消費者可以藉著購買永續經營方式的漁產品，正面影響全球漁業。詢問魚從何處來，如何捕獲和飼養，以及消費者應要求決策者支持依照科學家的建議，關閉漁場或減少漁獲。¹⁶⁶

現今只是應付漁業危機，而不是防止生物衰退的習慣，是不能再無限期的持續下去。隨著可供商業利用的經濟種類越來越少，漁民不久將會面臨悽慘的損失，而且沒有政府可以挽救。如果我們將焦點從我們對魚做了什麼，轉變成我們能為魚做什麼，那全人類將可繼續享用漁業所提供的食物，工作和休閒活動。最後，上述的改變能把世界漁業回歸自然，並促成資源的再生和繁盛。
 

搖盪的漁船：漁業保育和工作保障【全文完結】